沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制運行狀況及優(yōu)化研究

蘇向輝，那 拉，門建芳，馬 瑛

（新疆農(nóng)業(yè)大學科學技術學院，新疆 烏魯木齊 830052）

隨著農(nóng)村產(chǎn)權（農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權、林權等）流轉交易量的增加，各個地方紛紛設立了農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場和綜合流轉服務平臺，服務于農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易。自2014年中央一號文件提出“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權股份合作制改革、建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場”，新疆近2 a也開始在烏魯木齊米東區(qū)，昌吉州的昌吉市、呼圖壁縣、吉木薩爾縣，塔城地區(qū)的沙灣縣、烏蘇市等地開展了一系列試點工作，然而，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場并沒有因需求的增加而自發(fā)形成較完善的交易秩序，各地農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展并不均衡，其建立、運行、監(jiān)管都有待規(guī)范。

現(xiàn)有文獻顯示，越來越多的學者關注研究農(nóng)地經(jīng)營權流轉，主要集中于我國農(nóng)地產(chǎn)權制度缺陷研究[1-5]，農(nóng)地流轉交易的動力[6-9]、阻力研究[10-13]，農(nóng)地流轉交易市場建設研究[14-18]，關于新疆農(nóng)地的流轉也有不少學者研究[19-21]。通過對學者研究文獻的整理可以發(fā)現(xiàn)，已有成果多是從理論層面展開，而對我國農(nóng)地產(chǎn)權流轉市場在實踐方面的研究則比較少，對農(nóng)地流轉所必需的市場機制運行狀況的研究更是少見。尤其是目前還沒有對新疆這樣地域廣闊、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的試點實踐考察，造成學術研究嚴重滯后于實踐需要。

本研究對沙灣縣農(nóng)戶開展實地調(diào)研，根據(jù)調(diào)研成果整理總結沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場現(xiàn)狀及取得的成果，挖掘沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制存在的缺陷，并提出符合沙灣縣的創(chuàng)新機制及配套保障措施，促進沙灣縣農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉交易市場健康可持續(xù)發(fā)展。

1 數(shù)據(jù)來源與方法

研究數(shù)據(jù)主要來自實地問卷及訪談調(diào)研和當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門所提供的資料。對沙灣縣參與土地流轉的260戶農(nóng)戶采取入戶問卷調(diào)查，回收問卷260份，剔除問卷信息不全的問卷7份，獲得有效問卷253份，問卷有效率為97.31%。問卷由農(nóng)戶家庭基本信息、農(nóng)戶土地確權情況、農(nóng)戶土地流轉參與情況、流轉前后勞動力轉移就業(yè)情況等幾部分組成。對涉農(nóng)部門（農(nóng)業(yè)局、農(nóng)經(jīng)局、農(nóng)經(jīng)站）、社會保障廳及村委會等則采取訪談方式獲取相關資料，基于此，考察目前沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉的實際狀況及市場機制的運作狀況。

研究主要通過文獻研讀法、分析歸納法、實地調(diào)查法和描述統(tǒng)計法等，結合前人對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場方面的研究成果以及沙灣縣的實際調(diào)研現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制存在的缺陷，并對沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制優(yōu)化方面進行探討。

2 沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權市場化流轉的主要特點

本研究中的農(nóng)地經(jīng)營權市場化流轉是指在現(xiàn)行土地資源配置方式中盡可能地引入市場供求、價格、競爭等機制，以弱化政府過多干涉，規(guī)范土地流轉，對其進行有償、有期限的流動使用，提高其土地利用效率。另外，本研究中的農(nóng)地僅限于耕地，而不涉及其他類型的農(nóng)地。

2.1 農(nóng)地經(jīng)營權流轉規(guī)?！鞒鲛r(nóng)地規(guī)模較流入農(nóng)地規(guī)模大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流入土地規(guī)模較流出土地規(guī)模大。雖然沙灣縣土地轉出戶較土地轉入戶居多（圖1），其中，只參與土地轉出戶占總戶數(shù)的54.55%（138戶），只參與土地轉入戶占總戶數(shù)的32.41%（82戶），既參與轉入又參與轉出戶占總戶數(shù)的13.04%（33戶），但流入土地規(guī)模比流出土地規(guī)模大。由圖2，3可知，流出面積小于等于0.67 hm2的占比為3.61%，0.67～3.33 hm2的占比為90.37%，大于3.33 hm2的占比為6.02%；流入面積小于3.33 hm2的占比為48.21%，3.33～6.67 hm2的占比為 39.29%，大于6.67 hm2的占比為12.5%。

2.2 農(nóng)地經(jīng)營權流轉去向形成了多元格局

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權流轉的流向出現(xiàn)多元格局（表1）。從土地流出戶（171戶）的土地流出去向看，流轉給農(nóng)業(yè)大戶或家庭農(nóng)場的占26.90%，流轉給當?shù)睾献魃绲恼?0.94%，流轉給村集體（村委會）的占2.34%，流轉給龍頭企業(yè)或公司的占9.36%，流轉給親戚朋友的占16.37%，流轉給其他投資者的占4.09%。由此看出，土地經(jīng)營權流轉去向形成了以流轉到合作社為主，以流轉到普通農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、工商企業(yè)、種養(yǎng)大戶為輔的多元格局。截至到2016年，沙灣縣共注冊成立農(nóng)村土地流轉合作社210家，土地入股面積達到1.925 萬 hm2。

表1 沙灣縣土地流轉去向情況

2.3 土地經(jīng)營權流轉方式以入股為主

沙灣縣土地流轉方式多樣。當前，沙灣農(nóng)村土地流轉形式主要有入股、轉包、出租、互換、委托代耕等形式。通過對253戶土地流轉樣本戶的分析可知，采取入股方式的占總戶數(shù)的41.50%（105戶），采取轉包的占總戶數(shù)的17.39%（44戶），出租的占總戶數(shù)的14.62%（37戶），互換的占總戶數(shù)的23.72%（60戶），委托代耕占總戶數(shù)的2.77%（7戶）。從上面數(shù)據(jù)可以看出，沙灣縣土地流轉在形式上發(fā)生了變化，由土地互換方式為主轉變?yōu)橐酝恋厝牍珊献魃鐬橹鳌Ｇ捌?，由于土地互換能為農(nóng)戶帶來較大的經(jīng)濟利益，沙灣縣采用互換方式進行土地流轉的較多。自2014年沙灣縣開展集體資產(chǎn)股份權能改革試點以來，入股已成為沙灣縣農(nóng)村土地流轉的最基本方式（表2）。

表2 沙灣縣土地流轉方式

2.4 農(nóng)地經(jīng)營權流轉的區(qū)域逐漸擴大

結合實地調(diào)查結果發(fā)現(xiàn)，沙灣縣農(nóng)地流轉出現(xiàn)跨村流轉、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉、跨市區(qū)流轉的現(xiàn)象。由表3可知，在本村內(nèi)流轉占土地流轉樣本戶的77.87%，在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)的其他村流轉的占土地流轉樣本戶的7.51%，在本縣（市）其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉的占土地流轉樣本戶的2.37%，在本地州其他縣（市）內(nèi)流轉的占土地流轉樣本戶的6.32%，其他（市、區(qū)）流轉的占土地流轉樣本戶的5.93%。沙灣縣土地流轉按照“依法、自愿”的原則，農(nóng)戶多自愿自發(fā)流轉或委托村集體流轉。過去土地只在本鎮(zhèn)村范圍內(nèi)農(nóng)戶間進行流轉，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，及土地潛能的不斷釋放，有限的土地資源已不能滿足土地合作社、種植大戶等的需求，從而泛起土地跨村、跨鄉(xiāng)、跨市區(qū)流轉，突破了傳統(tǒng)的村內(nèi)流轉的界限，流轉區(qū)域逐漸擴大。

表3 沙灣縣土地流轉區(qū)域情況

2.5 流轉價格因流轉對象而不同，土地入股流轉收益最大

由實地調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，沙灣縣土地流轉價格因流轉對象而有所差異，土地入股流轉收益最大。農(nóng)戶將農(nóng)地流轉給農(nóng)業(yè)大戶或家庭農(nóng)場的最低流轉價格為3 000元/hm2，最高達9 000元/hm2，平均為5 250元/hm2；流轉給村集體（村委會）的農(nóng)戶比較少，有 4 戶，流轉價格分別為 4 500，5 250，7 500，8 550元/hm2；以土地入股轉給合作社農(nóng)戶所占的比例最高，占總戶數(shù)的40.94%，把土地交給合作社，交管理費用，土地流轉收益按照年底合作社盈利情況分紅，分紅均在13 500元/hm2左右，盈利最低9 000元/hm2，最高27 000元/hm2，無盈利不分紅；流轉給龍頭企業(yè)/公司占總戶數(shù)的9.36%，流轉價格平均6 000元/hm2；流轉給親戚朋友占總戶數(shù)的16.37%，平均流轉價格4 500元/hm2，流轉價格最低3 000元/hm2，最高9 000元/hm2?？梢姡鬓D價格因流轉對象而有所差異，相較于其他流轉對象，土地入股流轉收益最大。

3 沙灣縣推進農(nóng)地承包經(jīng)營權市場化流轉的主要做法及成效

沙灣縣為全力推進農(nóng)村綜合產(chǎn)權制度改革率先破冰試水，進行了大膽創(chuàng)新和有益的探索。沙灣縣2012年被列入第二批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)改革與建設試點縣，2015年被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證整縣推進試點縣和全國積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點縣。沙灣縣在農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中的主要做法及突出特色與成效如下。

3.1 開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作，為流轉奠定基礎

沙灣縣自2015年接到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證整縣推進試點任務后，在借鑒外地經(jīng)驗，結合本縣實際的基礎上，出臺《沙灣縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證整縣推進試點工作實施方案》，并組建專門工作領導小組，按照準備工作、權屬調(diào)查、審核公示、完善合同、登記頒證、檢查驗收等8個實施步驟，以“一村一案”的方式，在全縣11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）240個村全面鋪開試點工作。為確保確權登記工作有效推進，加強培訓確權登記工作的中堅力量，統(tǒng)一政策口徑，做到確權政策一個標準、“一個聲音”，沙灣縣擬定了《沙灣縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作有關問題的處理意見》，為土地流轉奠定了基礎。

沙灣縣下轄9個鎮(zhèn)，3個鄉(xiāng)、9個牧場，250個村隊，其中有11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、240個村涉及此次農(nóng)村土地確權工作，截至2016年8月，已完成11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)240個村的82 533 hm2集體土地摸底調(diào)查登記，完成計劃任務的110.7%。

3.2 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進流轉

在確權登記頒證的基礎上，沙灣縣以探索發(fā)展土地股份合作社作為做好農(nóng)村土地流轉工作的抓手，政府大力宣傳和號召推行家庭承包土地整合工作，鼓勵農(nóng)戶以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股合作社，把土地承包經(jīng)營權變成股權，農(nóng)民當上股東，按股分紅，風險共擔，利益共享。土地流轉合作社采取由政府引導、村民自愿，雙方按照“依法、自愿”的原則，將土地承包經(jīng)營權交給農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，進行統(tǒng)一經(jīng)營管理，既統(tǒng)一整地、品種、播種，又統(tǒng)一管理、收獲、銷售，最終生產(chǎn)出市場需要的農(nóng)產(chǎn)品。沙灣縣截至2016年共注冊設立210家農(nóng)村土地流轉合作社，土地入股流轉面積達到28.87萬hm2以上，試點村的農(nóng)村土地流轉合作社年分紅達到1.35萬元/hm2以上。以土地入股合作社統(tǒng)一經(jīng)營已成為沙灣縣農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的主要模式，農(nóng)民專業(yè)合作社的集約化、規(guī)?；瘜傩酝苿恿送恋乜焖倭鬓D，促進了土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

3.3 依托股份合作社促進勞動力轉移與農(nóng)民增收

從當前沙灣縣參與土地流轉農(nóng)戶情況來看，土地流出后，農(nóng)村富余勞動力從土地上解放出來，改變農(nóng)民傳統(tǒng)種植增收模式，讓越來越多的村民成為既拿土地租金又拿工資的新型農(nóng)民。依托股份合作社農(nóng)戶不僅每年每公頃可以直接收益1.5萬余元的分紅，還可以被返聘到就近合作社務工，每天可獲取100～200元不等的收入，更多的農(nóng)村剩余勞動力則轉移到了二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，他們的收入也遠高于經(jīng)營農(nóng)地的收入水平，土地流轉使農(nóng)民實現(xiàn)了“一塊土地兩份收入”。例如，2016年，沙灣縣雙泉農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營了573.33 hm2的棉花，籽棉交售量達2 400余t，通過棉花目標價格補貼，加入合作社的棉農(nóng)每公頃土地的分紅收益突破了1.5萬元。棉農(nóng)在2016年年底每公頃分紅1.34萬元，再加上每公頃補貼2.23萬元，棉花種植戶每公頃收入3.57萬元。社員除了土地分紅增加外，合作社擁有專業(yè)隊伍從事機耕、田管、收獲等農(nóng)務，采取“管理權返包”模式，將田間管理、水肥管理以招標方式返包給農(nóng)戶，通過系統(tǒng)的考核核發(fā)工資，提高社員收入，實現(xiàn)了勞動力轉移與農(nóng)民增收。

3.4 搭建交易平臺，實現(xiàn)土地流轉、產(chǎn)權交易服務的全覆蓋

為進一步做好農(nóng)村土地流轉規(guī)范化管理和產(chǎn)權交易服務，沙灣縣從2005年開始就把加強農(nóng)村土地流轉管理作為農(nóng)村工作的重點，制定《沙灣縣農(nóng)村土地流轉管理辦法》、《關于加快農(nóng)村土地依法有序流轉、建立農(nóng)村土地規(guī)范有型交易市場的試點實施方案》，并成立三級農(nóng)村土地流轉交易服務網(wǎng)絡體系，搭建土地流轉交易服務平臺，按照“統(tǒng)一平臺建設、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一服務標準、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一監(jiān)督管理”模式為農(nóng)戶農(nóng)村土地流轉提供一站式服務。在2014年成立縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易管理中心，并在柳毛灣鎮(zhèn)、四道河子鎮(zhèn)、金溝河鎮(zhèn)、東灣鎮(zhèn)、烏蘭烏蘇鎮(zhèn)等5個鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地使用權交易服務所，服務所將受理土地使用產(chǎn)權交易，以及為村民提供土地流轉、交易的政策咨詢服務，管理、指導各類合作社的農(nóng)村土地使用權交易，發(fā)布農(nóng)村土地流轉供求和使用權交易信息，實行一站式服務，實現(xiàn)了沙灣縣土地流轉、產(chǎn)權交易服務的全覆蓋，成立較為完善的農(nóng)村產(chǎn)權交易服務體系，截至2016年年底沙灣縣共進行各類涉農(nóng)產(chǎn)權交易649宗，抵押貸款59筆。

3.5 探索抵押擔保功能，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道

為進一步拓寬農(nóng)民融資渠道，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營資金需求，沙灣縣成立了新疆維吾爾自治區(qū)首家農(nóng)村產(chǎn)權交易機構，出臺制定了《沙灣縣農(nóng)村土地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，摸索并創(chuàng)新地將農(nóng)村土地承包權和經(jīng)營權兩權分離，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過交易平臺以土地經(jīng)營權的預期收益作為抵押標的物向金融機構抵押獲得農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營資金。截至2015年，通過交易平臺共有122家合作社獲得8 010萬元貸款，尚未發(fā)生抵押貸款違約現(xiàn)象。沙灣縣新型融資模式極大提升了新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)組織化水平，有效解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款難的瓶頸，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了強大活力。

3.6 積極推廣和使用新技術大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本

沙灣縣作為國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，以合作社為載體，積極使用和推廣新技術，定期邀請縣農(nóng)業(yè)、農(nóng)機部門技術人員對合作社成員進行現(xiàn)場指導，不僅培養(yǎng)出一批懂技術、會經(jīng)營、會管理的專業(yè)農(nóng)民、新型農(nóng)民，還大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。例如，沙灣縣大泉鄉(xiāng)雙泉合作社與大泉鄉(xiāng)神農(nóng)農(nóng)機合作社聯(lián)合，田間作業(yè)都采取機耕、機播、機收，平均每公頃節(jié)約3 000元左右；使用黑白雙色膜種植，每公頃地光除草這一項就節(jié)省近600元；引進推廣全自動番茄育苗移栽機，比以前省4個人工；棉花地中安裝殺蟲燈，每公頃地為農(nóng)民節(jié)約了將近150元的打藥成本；還使用棉花膜下滴灌、測土配方施肥、變量施肥、病蟲害生物防治技術等先進技術，不僅節(jié)約成本，還實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

3.7 采用訂單農(nóng)業(yè)促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

沙灣縣積極鼓勵農(nóng)民發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，大力促進農(nóng)業(yè)訂單的生產(chǎn)、加工和銷售間的對接。例如，2015年，沙灣縣大泉鄉(xiāng)雙泉合作社與沙灣縣棉業(yè)公司簽訂133.33 hm2棉花種植訂單，與新疆天鷹生物科技簽訂了12 hm2花生種植訂單，最終企業(yè)按照訂單合同全部回收。因合作社等具有信息優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的產(chǎn)品德（信譽保證）、量、價齊升，通過供給、需求方的產(chǎn)銷和利益關系協(xié)調(diào)，通過與多家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對接，農(nóng)產(chǎn)品與市場的直接對接，實現(xiàn)了耕種、管理、收購的一體化，降低了農(nóng)業(yè)種植中市場帶來的風險，確保了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，同時，有效調(diào)整了農(nóng)業(yè)結構，并且促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

4 沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場機制運行存在的缺陷

4.1 確權頒證工作相對滯后

產(chǎn)權的明晰須經(jīng)過確權、登記、頒證等流程。就當前客觀現(xiàn)實形勢來看，沙灣縣確權頒證工作基本完成了農(nóng)村集體土地確權外業(yè)和農(nóng)村集體資產(chǎn)的清查工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記的外業(yè)勘測基本完成，少部分村土地確權工作還未結束，確權后的頒證工作都還未開始，這樣就造成土地流轉中操作上的困難，且會因為產(chǎn)權不明晰、制度不規(guī)范為土地投機創(chuàng)造機會?；鶎痈刹考爱?shù)剞r(nóng)民對新形勢下的確權頒證這項工作的認知不夠、意識不強，確權工作和交易平臺建設對農(nóng)地流轉發(fā)揮的作用還在初步推進和加強發(fā)展期，導致農(nóng)地經(jīng)營權市場化流轉緩慢、農(nóng)戶間的土地流轉普遍是私下交易，不能到正規(guī)的交易平臺流轉，除非是上升到政府層面的交易，比如招商引資以及流轉規(guī)模比較大的合作社、種植大戶等，政府會大力扶持這些經(jīng)營主體，先行頒發(fā)限額土地經(jīng)營權證，經(jīng)營主體可以憑借此證抵押貸款，但是這都是有限的。同時確權工作直接關系到農(nóng)民的根本權益，略有失誤就有可能激發(fā)沖突和矛盾，近年來農(nóng)民因土地糾紛上訪事件頻發(fā)，另一個方面說明土地確權工作的重要性。

4.2 市場價格機制不健全

目前沙灣縣農(nóng)地流轉市場尚處于初步發(fā)展階段，還未建立起合理的土地流轉價格機制。由于農(nóng)戶自身素質(zhì)偏低，信息渠道不通暢等原因，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益長期發(fā)展預期不足，對于流轉價格無法做出合理的估算及理性的判斷，僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉價格的傳統(tǒng)方式，嚴重忽略了農(nóng)民作為主要參與主體的權利和利益[21]。且期限較長的流轉合同對土地承包經(jīng)營權流轉價格缺乏一個較合理的權衡標準，大都合同一簽好幾年，而在這期間流轉租金也基本不變，未形成良好的土地收益遞增長效機制，導致農(nóng)民土地收益的權利被侵害[22]。

4.3 交易平臺業(yè)務工作尚不規(guī)范

一是流轉交易不規(guī)范。在沙灣縣，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場中土地流轉交易市場主要依靠同村人及親朋介紹和政府牽線，缺乏專業(yè)平臺規(guī)范辦理。二是目前交易中心主要依靠縣級農(nóng)經(jīng)部門工作人員兼職開展工作，但由于近年來農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)工作繁重與人員短缺的矛盾日益突出，加之產(chǎn)權交易工作政策性、技術性非常強，相關部門未進行專業(yè)的培訓，導致目前工作人員業(yè)務工作尚不熟悉，影響到產(chǎn)權交易中心的正常工作。三是由于產(chǎn)權流轉交易中心剛成立不久，目前只出臺了一些關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的制度，而對于產(chǎn)權審核、資產(chǎn)評估、抵押擔保、融資貸款招投標代理等服務項目并未出臺相應的文件，相關制度也未建立。有的縣雖然也建立了一些制度，但操作性不強，形同虛設。

4.4 市場拉動力不足

一是第二三產(chǎn)業(yè)拉動力不足，農(nóng)民再就業(yè)市場發(fā)育不完善。沙灣縣二產(chǎn)不發(fā)達，三產(chǎn)在初步建設階段，缺少二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)機會，農(nóng)民工的培訓和就業(yè)市場發(fā)育還不成熟，剩余勞動力轉移難度大，嚴重滯后于當前農(nóng)地流轉政策及實際流轉現(xiàn)狀。二是參與主體有限，沙灣縣產(chǎn)權交易平臺的建設具有完善的農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易市場之雛形，但其參與流轉交易主體有限。因普通農(nóng)戶流轉規(guī)模小，不能到正規(guī)的交易平臺流轉，普遍是私下交易。三是流入土地的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等主體進行規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營需要大量資金，而由于農(nóng)民可用于抵押的資產(chǎn)較少，往往很難從正規(guī)金融機構獲得所需資金，解決規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶面臨的資金短缺問題迫在眉睫。

4.5 缺乏風險保障措施

農(nóng)業(yè)不僅面臨著自然風險，還面臨著政策與市場風險，而沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉風險防范機制不完善，沒有專門的制度或資金防范。一是目前沙灣縣的農(nóng)村土地流轉還是以農(nóng)戶與熟人、非正規(guī)合作社之間的私下口頭協(xié)議進行小規(guī)模流轉為主，這背后隱藏著當流轉雙方因誠信或因農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動較大等原因會出現(xiàn)終止合同或無力履行合同的市場風險，還有不可控的自然風險，尤其農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶可能有時收不回成本，甚至破產(chǎn)的風險。二是普通農(nóng)戶還面臨著失業(yè)風險，受農(nóng)民文化程度、生存技能的限制，農(nóng)民將農(nóng)地流轉后面對的嚴峻現(xiàn)實問題就是就業(yè)問題。三是由于市場準入機制不完善，流轉前缺乏對外來流轉主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估，土地流轉存在較大利益損失風險[23]。土地流轉后缺乏對農(nóng)戶權益的保護，流入土地主體若經(jīng)營失誤，無法履約，常常一跑了之，無法按期支付流出土地農(nóng)戶的租金，給流轉農(nóng)戶造成很大的經(jīng)濟損失。

5 沙灣縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場運行機制優(yōu)化

5.1 產(chǎn)權明晰是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場有效運行的前提

明晰產(chǎn)權是農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的關鍵環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的基礎工作。沙灣縣應當繼續(xù)做好農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作，如期給農(nóng)戶頒發(fā)土地經(jīng)營權證，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權主體的進一步明晰化。只有明晰土地產(chǎn)權，農(nóng)村資產(chǎn)流轉才能更加規(guī)范，才會避免土地流轉市場的紊亂和流轉糾紛的產(chǎn)生，農(nóng)戶的農(nóng)地流轉積極性也會提高。只有明晰土地產(chǎn)權，才能使土地產(chǎn)權主體在市場經(jīng)濟活動中形成明確的經(jīng)營預期，減少不確定性，避免非經(jīng)濟的外部性損失。因此，明晰土地產(chǎn)權主體，扎實有效推進確權工作是農(nóng)地經(jīng)營權市場化流轉機制建立的前提條件。

5.2 公平定價是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場有效運行的基礎

農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場化的最佳途徑，就是建立合理可行的農(nóng)村土地產(chǎn)權交易制度，而土地流轉價格的評定是農(nóng)地市場化流轉的基礎，公平合理的定價機制有助于保護農(nóng)民的合法權益和土地資源的流轉。因此，第一，要引入專業(yè)的第三方專業(yè)價格評估機構、人員，對流轉價格進行科學評估，評估結果作為產(chǎn)權交易雙方?jīng)Q策咨詢的重要依據(jù)及交易價格的重要衡量尺度，保證土地流轉價格評定的公正性，避免出現(xiàn)隨意定價，侵害農(nóng)民利益的行為。第二，形成以農(nóng)民為核心的農(nóng)地產(chǎn)權定價機制，村政府要定期組織培訓，提升農(nóng)民的自身素質(zhì)，改變以往僅由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門擅自決定流轉價格的傳統(tǒng)方式，確立農(nóng)民依據(jù)市場供需、競爭等自主確定農(nóng)地流轉價格的談判地位，讓農(nóng)民成為定價的參與主體，使流轉價格市場化得以充分體現(xiàn)[24]。第三，建立公開透明的地價信息機制，在流轉信息平臺上要及時根據(jù)市場變化更新農(nóng)地基準地價，公布承包地交易狀況、價格、主體等信息，以及對流轉年限較長的農(nóng)地實行價格浮動。政府要充分做好對農(nóng)地流轉價格的動態(tài)監(jiān)測工作[25]，從根本上解決農(nóng)業(yè)用地評估依據(jù)不明的問題。

5.3 規(guī)范操作是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場有效運行的關鍵

規(guī)范操作是農(nóng)地經(jīng)營權進入市場交易的關鍵，雖然沙灣縣出臺了有關文件規(guī)定，但一些規(guī)定和做法也有待現(xiàn)行法律法規(guī)和實踐的檢驗，設立正規(guī)的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場迫在眉睫。第一，規(guī)范交易業(yè)務，為土地流轉提供真實性審查、價值評估、洽談協(xié)議、信息披露、展示行情、辦理土地流轉鑒證、競價和撮合交易、合同鑒證與結算交割、產(chǎn)權變更登記等各種服務。第二，規(guī)范交易程序，整頓和規(guī)范土地流轉秩序，對土地流轉、經(jīng)營等活動進行指導和監(jiān)督，查處違法行為，維護當事人的合法權益。第三，規(guī)范交易規(guī)則，出臺《農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉合同示范文本》，規(guī)定合同的基本條款、標準化的農(nóng)村流轉產(chǎn)權交易流程和合約，明確合同雙方當事人的權利、義務，特別是違約責任，引導農(nóng)民用《合同法》等法律保護自己的權益。

5.4 二三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)地金融的發(fā)展是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場有效運行的動力

農(nóng)村土地流轉市場的形成和發(fā)展離不開農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村金融的支持，農(nóng)村經(jīng)濟與金融的發(fā)展是拉動農(nóng)村土地流轉市場有效運行的條件之一。一是結合國家產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整總體布署，積極發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對勞動力的吸納能力，減少農(nóng)民對土地的依賴，提高農(nóng)民流轉的積極性，促使更多的土地進入流轉交易市場。二是推動兩權抵押貸款，為土地流轉市場的發(fā)展提供資金，增加市場的吸引力。鼓勵農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺積極與金融機構、評估公司等合作，為農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種養(yǎng)大戶提供擔保，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者因缺乏抵押物而難以獲得融資的問題。允許銀行在土地流轉交易市場處置抵押的承包土地經(jīng)營權，加速金融債權的處置變現(xiàn)，為金融機構支持試點業(yè)務發(fā)展消除后顧之憂。

5.5 風險防控是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場有效運行的保障

流轉交易是實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權價值的手段，在實踐中應提前預判風險并設立防范機制。第一，加強政府宏觀管理調(diào)控能力，建立有效的農(nóng)地流轉市場準入機制，對經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、資信情況等嚴格審查，尤其對外來涉農(nóng)企業(yè)和招商租賃公司的農(nóng)地經(jīng)營行為要慎重并加以適當調(diào)節(jié)，避免農(nóng)戶失地風險。第二，提前預判風險并設立防范機制。通過規(guī)范的流轉程序和嚴密的流轉合同，從源頭上控制風險，加強土地流轉、訂單等合同履約監(jiān)督，建立健全糾紛調(diào)解仲裁體系，保護雙方合法權益。對農(nóng)地流轉風險進行科學的分析、評判、預測，并依據(jù)風險程度的大小發(fā)出警報，以此提醒各方農(nóng)地經(jīng)營主體事先對風險有預控，做到科學預防風險。第三，設立土地流轉、訂單農(nóng)業(yè)等風險基金，并探索與農(nóng)業(yè)保險、擔保相結合，提高風險防范能力。對流轉土地面積較大、流轉期限較長的農(nóng)戶給予一定數(shù)額的承包費補貼，并建立農(nóng)民利益補償和風險保障機制。當農(nóng)地在流轉交易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中失敗的時候，這項基金用來優(yōu)先重點給付農(nóng)民損失的收益、對土地進行復耕這2種情況，以此來規(guī)避農(nóng)地流轉和農(nóng)民經(jīng)營失敗的風險。

6 結論與討論

本研究結果表明，雖然新疆這樣地域廣闊、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的試點成效顯著，產(chǎn)權交易規(guī)范性有所提升，覆蓋面有所加強，但也還存在著政策監(jiān)管空白、金融中介等配套服務領域不夠健全、市場價格機制不健全、供求機制失衡等諸多問題，且與成都農(nóng)村產(chǎn)權試點區(qū)等發(fā)達地區(qū)有著顯著的地域與現(xiàn)實差異性。新疆沙灣農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的試點縣農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場已建成，但仍存在確權頒證工作滯后、市場價格機制不健全、業(yè)務工作尚不規(guī)范、市場拉動力不足、缺乏風險保障措施等缺陷，制約著農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場的有效運行。

本研究不足之處，因農(nóng)地流轉市場機制的分析頗為復雜，它受多方面關聯(lián)因素及條件的制約。由于所獲資料的不充分，對價格、競爭、風險等流轉市場機制各要素之間的邏輯關系分析不夠透徹，希望在今后的研究中能夠加以改進。