淺析檢察機關提起反壟斷公益訴訟制度

袁華萃

摘 要 《民事訴訟法》和《行政訴訟法》雖然規定了檢察機關可以對涉及社會公益的案件提起民事或行政的公益訴訟，但卻沒有詳細列舉公益訴訟的具體類型，且沒有對具體的程序性事項予以明確。本文對檢察機關可提起反壟斷公益訴訟的必要性和可行性進行說理，并提出對該制度的一些程序上的建議。

關鍵詞 檢察機關 反壟斷 公益訴訟

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.139

2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第28次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》（簡稱《決定》），該《決定》的亮點在于在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中增加了檢察機關可以提起公益訴訟的規定。隨后，《民事訴訟法》第55條第2款規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟;《行政訴訟法》第25條第4款規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

法律沒有對檢察機關可提起的公益訴訟進行詳細的規定，那么檢察機關能否對涉及反壟斷的案件提起民事或行政的公益訴訟呢？

首先，從檢察機關是否具有提起公益訴訟的資格上來說，《憲法》第134條 規定了檢察機關是國家的法律監督機關，具體到民事或行政訴訟中，則主要體現為提起訴訟的行為;而且《民事訴訟法》和《行政訴訟法》也對此進行了較為細致的規定，確認了檢察機關具有可以提起公益訴訟的權利。

其次，從反壟斷案件的性質上來說，《反壟斷法》第1條 規定了預防和制止壟斷行為的目的之一是維護社會公共利益，自然地，壟斷行為便是一種侵害社會公共利益的行為。故，根據文義解釋，其理應為法條中的“等”所涵蓋，檢察機關原則上可就此向法院提起反壟斷的民事或者行政公益訴訟。

最后，雖說從理論上可行，但是在實踐生活中，檢察機關是否有提起訴訟的必要性和可行性，這才是最重要的。因此，筆者在本文中擬對檢察機關提起訴訟的必要性和可行性進行說理，并提出自己對該制度的一些建議。此僅為一家之言，望能引起大家對此問題的關注。

一、 檢察機關提起反壟斷公益訴訟的必要性分析

筆者以為檢察機關提起反壟斷公益訴訟在實踐當中是必要的，主要有以下三點原因：

其一，《反壟斷法》第9條和第10條第2款規定了承擔反壟斷職責的主體，前者規定了中央級別上的反壟斷執法機構，在實際生活中為國家發展與改革委員會、商務部和國家工商局;后者規定了地方級別上的反壟斷執法機構，即省、自治區、直轄市人民政府相應的機構在被授權的情況下可以履行反壟斷的職責。從條文中不難看出，履行反壟斷職責的主體均為行政機關。行政機關在履行其職責的時候追求效率，且在行政系統內部，上級行政機關與下級行政機關之間是領導與被領導、指導與被指導的關系，因此，反壟斷執法機構作為行政系統中的一員，我們不排除其在處理個別壟斷案件時會出現追求效率而忽視公平的可能。最為重要的一點是，反壟斷執法機構作為行政機關，因其與反壟斷案件沒有法律上的利害關系，從而其并不具有起訴的資格，所以，在沒有其他國家機構和個人介入的情況下，法院是沒有行使審判權的可能的。

其二，《反壟斷法》第7章共9個條文對法律責任進行了細致的規定，除第50條外，其余均是行政方面的責任。《反壟斷法》第50條規定，經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。雖然其給因壟斷行為而受有損害的一方提供了救濟的渠道，但實踐中并不可行。一方面，能夠實施壟斷行為的公司或者企業必然是在人力和財力方面占據優勢地位的一方，而原告一方則是勢單力薄的消費者或者潛在的競爭者，其想要在訴訟中獲得勝訴判決基本上是不可能的，所以單單依靠個人的起訴來維護社會公共利益略有點癡人說夢的意味。另一方面，檢察機關有著先進的偵查技術和強大的取證能力，如果能夠借助該種能力，使得其與實施反壟斷的公司或者企業分別為訴訟中相對抗的兩造，便能增加原告一方勝訴的機率。這不僅是實質公平的體現，同時也是對抗制的意義之所在。檢察機關具有專業的法律監督隊伍，能夠高效、準確地配合人民法院進行訴訟，大幅度降低司法成本，減少司法資源的消耗。 同時，其使得法官能夠知道更多案件的信息以便做出更為公正的判決。

其三，《反壟斷法》第1條闡述了該法的立法目的，即保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益以及促進社會主義市場健康發展。檢察機關對反壟斷案件提起公益訴訟的行為與該立法目的是相符的，故，其應得到法律上的支持。

綜上所述，行政機構的非獨立性和《反壟斷法》在規定上的不足使得個體利益不能得到很好的保護。同時，在涉及社會公共利益的案件中，個人利益并非受到壟斷行為的直接影響，所以在實際生活中由個人提起反壟斷訴訟的機率極小。另，反壟斷執法機構作為行政機關，《憲法》及法律并沒有授予行政機關有提起公益訴訟的權利，本著法無授權不可為的基本原理，由反壟斷執法機構提起反壟斷案件的公益訴訟是不適當的。如此，法院則難以介入其中，即使法院介入其中，也會因為兩造的力量失衡而難以較好地保護個人利益。現階段我們急切需要一個能夠代表個體利益的、獨立于行政機構之外的、具有一定實力的一方來代替個體的出場，而檢察機關作為具有獨立性的法律監督機關則是最佳的選擇。與此同時，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關規定和刑事司法實踐中的公訴制度也為檢察機關的出場做了理論和實務的鋪墊。

二、檢察機關提起反壟斷公益訴訟的可行性分析

檢察機關提起的反壟斷公益訴訟可分為反壟斷的民事和行政公益訴訟兩種，兩者的主要區別在于被告的不同，前者是造成壟斷的公司或者企業，而后者則是不完全履行或者完全不履行職務的行政機關。這兩種訴訟的目的都是通過國家公權力對壟斷行為進行制裁，但在實際的操作過程中，此兩者有什么關聯性呢？

在個人準備或已經提起民事訴訟的情況下，檢察機關可以通過支持起訴的手段以不介入訴訟的方式來保護社會公共利益，而在相關的個人沒有提起訴訟的情況下，檢察機關可以作為原告向法院提起反壟斷的民事公益訴訟。另，為了更有效地制止公司或者企業的壟斷行為，檢察機關在向不完全履行或者完全不履行反壟斷職責的行政機關提出檢察建議無果的前提下，可以之為被告提起反壟斷的行政公益訴訟，以督促其履行職責。檢察機關通過反壟斷的民事和行政公益訴訟，能夠較好地遏制公司或者企業的壟斷行為以防止社會公共利益受到損害。

民事與行政公益訴訟不僅被告不同，而且其訴訟請求也是不同的。對于反壟斷的民事公益訴訟而言，其訴訟請求在于要求造成壟斷的公司或者企業支付損害賠償金。有人主張依據誰受損誰獲賠的原理，應將利益歸于受損害人，也有人認為檢察機關是國家和公共利益的代表，公益訴訟是為了公益，應將勝訴后獲得的利益歸于國家。 筆者以為勝訴后的利益應當歸屬于受損人，因為檢察機關有權提起公益訴訟的主要目的就在于保護個人免受損害。壟斷行為損害的是不特定的多數，如果請求其給付定額的賠償金未免有失公允。因此，檢察機關應訴請該公司或者企業制定出一個確定的賠償標準并向社會公告，等待因其壟斷行為而受到損害的個人向法院提起訴訟，而法院則依照前訴確定的賠償標準判決被告予以賠償。此種做法避免了同案不同判的現象，同時也能夠在保護受損害個人的利益的情況下節約了司法資源。反壟斷的行政公益訴訟則不然，檢察機關提起行政公益訴訟的主要目的并非是為了損害賠償，而是督促相關行政機關履行其職責，并間接地制裁了公司或者企業的壟斷行為。故而，檢察機關的訴訟請求應是要求反壟斷的執法機構在一定的期限內履行其職責，對有壟斷行為的公司或者企業采取罰款等一系列的行政處罰措施，如其仍不履行，應告知其上級管理部門。

反壟斷的民事與行政公益訴訟的被告、訴訟請求和訴訟目的并不是一致的，所以此兩者并不是非此即彼的關系。當公司或者企業的壟斷行為確是造成了社會公共利益的受損，但卻沒有造成具體個人的損失時，且相關的反壟斷執法機構怠于行使其職權時，檢察機關提起行政公益訴訟便已足夠;如若造成了具體個人的損失時，檢察機關可再提起民事公益訴訟。簡言之，在實際的司法實踐中，應當由檢察機關根據具體的案件情況來決定是否提起反壟斷的民事或是行政公益訴訟，又或者是同時提起兩類訴訟以達到更好地遏制壟斷行為的效果。

三、對檢察機關提起反壟斷公益訴訟制度的完善

檢察機關必得出場，但是該如何瀟灑地出場呢？這就離不開具體的程序設計了。2016年1月6日生效的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（簡稱《實施辦法》）對人民檢察院在提起公益訴訟過程中的一些具體操作做了規定，如訴訟費用的繳納，并于該《實施辦法》第56條規定了當該法沒有規定時，可適用《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及相關司法解釋的規定。但如果作為原告的檢察機關敗訴了，民事公益訴訟中勝訴被告人的權利救濟便只能通過國家賠償來進行，這是因為檢察機關的起訴權源于公法的授權，起訴代表國家行為，被告損失應由國家賠償。

由于檢察機關具有不同于一般原告的主體性質以及反壟斷公益訴訟案件的公益性與復雜性，筆者認為應當賦予檢察機關在此類案件中以調查取證權。反壟斷案件不僅涉及社會公共利益，且案件情節較為復雜，故而對原告一方收集證據的能力要求極高，這也是個人作為原告易于敗訴的原因之一。相較于個人，檢察機關具有豐富的刑事偵查經驗，再加之齊全的刑事偵查設備和先進的刑事偵查手段，其比個人更容易獲得案件的關鍵信息。《實施辦法》第6條規定了檢察機關可以對相關證據以及有關情況進行調查，但是第1項到第6項的規定并沒有特別凸顯檢察機關強大的刑偵能力。盡管第7項作為兜底條款則規定了其他必要的調查方式，但語義仍然不詳，筆者認為可直接規定如無相關規定可參考《刑事訴訟法》的相關規定處理。

《憲法》及其他法律規定了檢察機關具有法律監督的職能，所以檢察機關的出場是必然的。但我們不僅要讓檢察機關出場，還要讓它威風地出場！

注釋：

《憲法》第134條：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。

《反壟斷法》第1條：為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。

趙俊峰、畢金平.關于檢察機關提起反壟斷公益訴訟問題的研究.長春理工大學學報（社會科學版）.2016，29（2）.45.

楊金順.檢察機關提起民事公益訴訟若干問題探析.寧夏社會科學.2015（5）（總第192期）.58，59.