南海防空識別區法律問題研究

陳天睿

摘 要 伴隨著南海仲裁案仲裁結果的出爐，以及中國對于南海仲裁案以及南海問題一系列強有力的外交與應對，南海局勢目前進入了一個相對平靜的階段，但表面上的平靜無法掩飾潛藏的各種矛盾的交鋒。南海形勢發展的不確定性、日益深化的法律博弈、中國不斷推進的南海維權行動、軍事與軍力的博弈、裁決導致的各方行為和利益訴求的變化、海上執法力量的沖突等都使得南海形勢日益復雜、嚴峻。為了我國的主權統一和國防安全、國家權益、針對其他國家挑釁我國海上管轄的應對和反擊、合理解決海洋爭端等因素，本文認為有必要在南海設立防空識別區。

關鍵詞 南海 防空識別區 國際法

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.172

一、 防空識別區及南海概況

（一）防空識別區的起源和概念

防空識別區是沿海國家基于防空安全因素設置的，在本國大陸或海洋表面向外延伸的劃定空域，并要求對進入的所有航空器進行識別（Identification）、定位（Location）以及管制（Traffic Control）。防空識別區是由美國首次在1950年為了應對朝鮮戰爭所導致的美蘇關系之間的急劇緊張而采取的應對措施，并沿用至今。

防空識別區是國家在不斷的發展中衍生出的新事物，是國家實踐拓展的特殊空間，其歷史淵源、發展狀況、法律性質、法律基礎等始終沒有一個清晰的認知和定義。在國際法和國際公約、多邊條約中也沒有對防空識別區的具體規定，僅可從芝加哥公約、國際海洋法公約等公約中關于對國家領空、領海上的國家主權界定中窺得一二。

至于中國國內，在2013年前，對于“防空識別區”一詞的報道可以說是完全空白的，東海防空識別區設立后，國內民眾一下子接觸到了這一對于中國來說“全新”的概念，國際社會也在對中國在東海設立的防空識別區的關注中將這一國家實踐再次置入了視線內。

（二）南海仲裁案仲裁后南海形勢

南海仲裁案，即“菲律賓控告中國案”，是一個臨時組建的仲裁庭，就菲律賓阿基諾三世政府單方面提起的南海仲裁案進行的所謂“裁決”。南海問題是由爭端的直接當事國之間的領土爭議擴大到國際性的海洋爭端，南海周邊國家為了對抗日益強大的中國，聯合國際上的大國進行合作對抗。

目前，在南海仲裁案的影響日漸平息后，南海局勢進入了一個相對較于平緩的時期，但是更大的波瀾往往隱藏在平靜的海面下，中國仍然需要持續不斷地加強對于南海地區主權的實施和管控。在南海爭議性質不斷演變、國際形勢不斷變化的過程中，中國在南海地區的國家實踐可能面臨著更多的不確定性，在南海地區的法律博弈將有增無減。同時在堅持“不接受、不承認”南海仲裁的背景下，中國必將加強對南海地區的掌控，極有可能引發周邊國家（例如菲律賓、越南）的強力反抗，并利用更多的“裁決”等來向中國施壓，中國面對的軍力博弈也會持續增幅，這就不可避免地導致與南海周邊國家的海上執法力量發生沖突，最終導致南海海上合作和共同開發成為一紙空談。

二、設立南海防空識別區的合理性、合法性及其依據

（一）設立南海防空識別區的合理性

1.維護我國主權和和國防安全

南海自古便是我國領土的一部分，在中華人民共和國成立并劃定行政區域后，獲得國際承認已有長達半個世紀多的時間。南海的和平與穩定不僅是我國國家和人民持續發展的條件和基礎，也是國際社會共同發展的關鍵所在，維護南海和平與穩定不僅僅是中國單方面的責任，也是全國際社會的共同責任。

目前，有一些國家不斷嘗試在南海地區進行軍事威脅和軍事挑釁，我國在南海地區的維權任務挑戰日益嚴峻。為了預防和制止海上摩擦可能導致的局部沖突，更好地維護我國主權和國防安全，設立南海防空識別區勢在必行。

2.促進解決海洋爭端

為了更好地規范海上秩序、阻止沿岸國以外的其他國家進行武力干涉等，中國應當設立南海防空識別區，對飛入中國南海的異國飛行器尤其是偵察飛行器、戰斗機等進行阻止和限制，預防國際沖突的激化，將南海爭端控制在直接爭端國之間。同時，設立南海防空識別區獨特的開發戰略、南海的常態化巡航、島礁建設等都具有重大的戰略意義，并提供關鍵的戰略支持。

（二）設立南海防空識別區的合法性

1.南海“九段線”歷史淵源

1948年2月，中華民國內政部公開發行《中華民國行政區域圖》，向國際社會宣布了中國對南海諸島及其鄰近海域的主權和管轄權范圍，并附圖《南海諸島位置圖》，即U形斷續線，這一行政區劃圖公布以后，獲得了國際社會的普遍認可。南海“九段線”獲得國際認可已有長達半個世紀之久，其范圍內的島礁主權，毫無疑問歸屬于中國，“九段線”是中國的歷史性權利，不容其他國家的任何質疑，在南海上設立南海防空識別區是在國際公約認可上的國家行為，是在我國的領土、領海及其上領空實施主權的正當行為。

2.國際公約中有關防空識別區的規定

從國際條約的視角出發，關于防空識別區的專門國際條約或國際條約的專章、專條仍然處于一片空白，同時也缺乏關于防空識別區這一具體概念的規范和定義。早在1958年第一次海洋法會議，會議討論中便提到了防空識別區的設立，但是因為關系到在公海上方的飛行權利，各個國家分別立足于自身的國家利益，無法達成一致的認同。

但是在《聯合國海洋法公約》以及《國際民用航空公約》中我們可以找到隱藏在字里行間對于設立防空識別區的法律支持。

3.防空識別區作為被世界長期普遍應用的實踐慣例

防空識別區的設立已經有了多于500年的歷史淵源，但是防空識別區是否已經成為世界長期普遍應用的國際習慣了呢？設立防空識別區的國家就只有20多個，而截至2016年全世界有232個國家和地區，即使是聯合國也有193個成員國，因此設立防空識別區的國家僅占全世界10%左右，遠遠達不到“通例”的標準。

而從“法律確信”的角度看，設立防空識別區的國家，其主要法律依據更多的來源于國內法，其法律根源和約束力都來源于國內法，完全無法形成廣泛的國際法律認可，防空識別區的設立沒有成為國際習慣的現實基礎。

然而防空識別區是否可以在未來促進國際習慣成型呢？筆者認為這是有可能發生的，盡管全世界范圍內的沿海國家數量遠少于內陸國家，即使同為沿海國家，不同時間、不同區域、不同性質的國家做出的國家實踐也各不相同。但是在防空識別區這一特殊區域中，各國同時受到本國國內法以及國際公約的雙重限制，因此在長期的實踐發展后，有可能形成類似的行為規范，也能夠規范此后國際社會對于防空識別區的設立。

三、設立南海防空識別區的方式及其發展

（一）設立南海防空識別區的法律意義

設立南海防空識別區主要是源于我國保護領土、領海以及領空的現實需要，一個國家的主權范圍是該國領土、領海、領空組成的立體的不規則圓柱形，是一個主權國家的合法空間，對于其上的空域的管控是維護國家安全和利益的必然要求。在存在大量糾紛的南海地區，設立防空識別區不僅可以有效地維護我國在南海區域的主權和海洋利益，也能夠和東海防空識別區相互呼應，充分地保衛我國的海洋權益。

設立南海防空識別區同時也能夠為國際合作救援、國際反恐活動等行動提供寶貴的數據和支持。防空識別區可以對飛越的航空器進行識別和監控，一旦發生空中災難或是空中意外，例如馬航MH370失聯等，可以在第一時間掌握相關事態信息，并為國際社會提供共享情報信息，中國作為大國，在發生國際性事故時應當主動承擔起相應責任和義務，而實現這一目的的基礎就是南海防空識別區的設立。

（二）增強國內法的支持

中國在南海防空識別區的設立上已經具有了大量的國內法依據，其中包括憲法、法律、法規、地方法規以及部門規章等，具有一系列的法律法規支持。在我國關于設置東海防空識別區的聲明和公告中，明確指出其國內法依據是《國防法》、《民用航空法》以及《飛行基本規則》。

關于南海防空識別區的設立，應當在國內法的基礎上，推動《南海行為準則》的正式確立，并針對南海特殊的國際局勢，設立、推行專門的法律、法規、部門規章等，避免引起全新的國際爭端以及局部沖突。

（三）推動國際法規則的發展

中國現有的防空識別區管理規定對飛越的航空器的管控方式主要包括四種識別方式：飛行計劃識別、無線電識別、應答機識別以及標志識別，并要求飛行的航空器必須服從防空識別區管理機構或其授權單位的指令。這一點與美國、加拿大等其他國家對于防空識別區內飛行的航空器的規定大致相同，不同國家在相同領域的國家實踐的不同或者類似的地方，都在一定程度上豐富了該問題的國家實踐，這對于形成一個統一、普遍認可的國際法規則具有明顯的推動作用，中國作為大國，應當在新的時期有所作為，推動防空識別區形成一套統一的、行之有效的、尊重各國權益以及保障飛越自由的國際法規則。

（四）提出行之有效的管轄措施

防空識別區內對于飛行的航空器的管轄權，從其權利來源上來根植于國際法，但因為在國際法中并沒有對于防空識別區設置的具體規定，其具體的規范屬性則是來自于國內法，其權利的形式也是以國家管轄權的方式存在的，這就引發了關于一國航空器違反了關于防空識別區的規定可能導致的法律后果問題的思考。

不同國家的防空識別區規定中對于兩種航空器的管控力度是不同的，例如美國僅要求民用航空器進行身份確認、報告，而國家航空器則無需這一過程。我國對于防空識別區的管理較為嚴格，要求所有航空器，無論是國家航空器亦或是民用航空器都需要遵守我國的防空識別區規則。

根據當前的國家實踐來看，我國對于違反防空識別區的航空器的管控以及懲罰力度較為薄弱。對于國家航空器，其本身就具有一定的行政管轄豁免以及司法管轄豁免，對于國家航空器違反防空識別區規定的情況，更多地采取國家間的外交手段來進行協商解決。在民用航空器方面，民用航空器一但被發現在其他國家的主權范圍內，不管該國是根據何種法律來規制的管轄權，在此管轄權不與國際法的規定相沖突的前提下，所有民用航空器都需要予以尊重和遵守，否則可能受到該國采取的法律允許范圍內的強制措施。

在對于違反防空識別區的航空器的相關法律后果規定上我國仍存在很多不足以及一些實踐上的問題。面對錯綜復雜的南海局勢，要設立南海防空識別區，就要推行出一套行之有效的應對管轄機制。

四、總結

中國在南海設立防空識別區，不僅具備充分的國際法以及國內法依據，同時還具有極為重大的現實意義，能夠有效地維護我國的國家主權以及國家利益。設立南海防空識別區也是對目前世界上的國家實踐的肯定和發展。中國應當研究發展南海糾紛法律對抗的國家戰略，合理利用國際法維護我國在南海的權益，倡導和引領《南海行為準則》的正式形成，構建南海地區法律文化共同體。同時結合我國在東海的防空識別區設立的成功經驗，在國際社會上推動關于防空識別區的國際規則的形成。

參考文獻：

[1]吳士存.未來南海形勢的發展與危機管控.中國南海研究院.2016.

[2]曹群.中美防空識別區規則是否存在分歧.當代亞太.2014（2）.

[3]鄭派.《芝加哥公約》與防空識別區的國際法依據.北京理工大學學報 （社會科學版）.2016（5）.