網約車地方新政分析

譚鶴玲　黃慶

摘 要 網約車全國統一歸入許可事項，其具體的許可實施條件包括駕駛員資格條件在各地可以有差異，但必須以地方立法的方式來規定，不能以規范性文件作為替代。而且，這種差異性條件還要接受合法性和合理性的考量。

關鍵詞 網約車 地方新政 駕駛員 資格條件

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.182

網約車基于互聯網技術產生的全新事物，其誕生必然具有雙面性，交通部為應對網約車對行政管理過程中可能出現的風險于2016年7月頒行了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱“網約車管理辦法”），各地紛紛出臺了網約車新政，主要是征求意見稿，其中所規定的條件引發社會激烈爭論，筆者選取其中的爭論焦點之——駕駛員許可條件，梳理其差異性表現，探討地方規定駕駛員資格條件的權限、方式和界限，為以后各地出臺正式的新政提供參考。

一、地方有權進一步規定網約車駕駛員資格許可的差異化條件

（一）網約車作為一項行政許可的設定依據

“網約車管理辦法”在法律效力層級上屬于部委規章。“網約車管理辦法”中明確了車輛運營證、駕駛員客運資格證、出租車經營許可證的實施機關為縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門。對于設立這三項行政許可的條件則由交運輸部通過《出租汽車經營服務管理規定》（2014）和《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》（2011）予以明確。

鑒于此，交通部等部委聯合制定“網約車管理辦法”對網約車的許可主體和許可條件作出了具體規定。由此可見，關于網約車的許可，中央層面已經作出了設定和規定，包括兩個部分：一是以國務院采用發布決定的形式設定行政許可確定包括網約車在內的出租車，二是以部委規章的形式對實施網約車許可作出具體規定，包括對許可條件作出具體規定。

網約車作為基于互聯網技術而實現的約車、用車的出租汽車服務。國務院關于出租汽車服務以決定的形式發布，關于網約車行政許可的相關規定不違反上位法《行政許可法》的規定以及《國務院行政許可決定》的要求。

（二）地方進一步規定網約車許可條件的依據

地方政府可否在對出租汽車服務的行政管理過程中關于網約車駕駛員的資格以及網約車運輸證的發放條件及其相關規定依照地方實際予以進一步的細化呢？沈?？≌J為地方政府對于授權條件的進一步細化有違《行政許可法》第18條之規 ，仔細審視《行政許可法》第18條之規定，是對行政許可的實施機關、行政許可的條件和程序的一般條款。所以關于地方政府是否有權進行進一步的行政許可還應當結合發證法的其他規定予以適用，從《行政許可法》第12條至15條的法律解釋視角出發解讀關于網約車行政許的規范性內容，行政許可包含行政許可條件，依《行政許可法》第16條之規定，地方政府及人大可以通過制定地方法規和地方政府規章的方式對行政許可的許可條件等予以進一步的細化。

綜上，網約車的許可條件可以由部委規章和地方性法規或者地方政府規章來加以規定。地方和部委同樣對一項許可具有制定實施條件等的權力，這就導致了網約車地方新政與交通部規章形成了差異化局面，而且各地之間也呈現差異化。學界通說認為現行的網約車新規，“需要依賴地方性的具體規定而得以有效的落地。落地，就要接地氣，就要根據不同地方的情況而進行差別化的、在地化的管理?！?

二、地方必須以立法方式規定網約車駕駛員資格許可的差異化條件

截止2016年11月1日，僅杭州、寧波、泉州和莆田四座城市發布正式的實施細則，這些實施細則在當地官方網站上都列入行政規范性文件的類型，在屬性上屬于行政規范性文件。再比如關于《武漢市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》公開征求意見的函也是為實施地方網約車新政出臺的行政規范性文件而征求公眾意見目的在于為增強政府工作的透明度，提高政策制定的科學性，可見武漢市將擬出臺的網約車新政定位為"政策";再如北京市交通委發布通知明確制將定中的北京市網約車新政界定為政策性文件。

正如前文的分析，如果地方要對網約車許可的具體實施有差異化的內容，就涉及許可條件設定問題，按照《行政許可法》第17條的規定，規范性文件不能設定許可事項，也不能對上位法設定的許可事項作出具體實施的規定。地方網約車新政以規范性文件來規定差異化的許可條件有違《行政許可法》。

簡言之，地方網約車新政以規范性文件來規定差異化的許可條件有違《行政許可法》，必須通過地方性法規和地方政府規章等立法形式來設定網約車許可的具體實施條件。

三、地方新政規定網約車駕駛員資格許可條件的合法、合理性

（一）地方新政中駕駛員資格許可條件的合法性

學界通說認為目前部分地方出臺的網約車新政中關于駕駛員資格的條件限制超出了上位法的范疇，但事實上在部委規章和地方立法之上沒有上位法對網約車許可的條件等作出規定，這就意味著部委規章和地方立法非常大的自由空間。但是《行政許可法》第15條第2款對地方設定許可作了特別的限制性規定，對此，筆者認為是針對許可事項設定問題的，《行政許可法》第15條第2款的適用對象是地方性法規以及省級（自治區、直轄市）人民政府規章，同時第15條第一款的規定了省級政府可以設立臨時性的行政許可，法無授權不可為，所以其他的政府規章無權設定行政許可事項。第15條沒有列明所有的地方政府規章，所以整個條文是規定許可事項的設定權限，而不包含具體實施的規定。

出于此，有學者指出區分設定和規定。二者的區別在于設定與規定是否已有上位法存在作為其依據。設定的含義是行政機關首次經其批準才準予從事某種行為而進行的行政行為，意即在進行行政機關設定之前從事這種行為是不被準許的，行政機關的設定行為是在業已規定好的行政許可事項的細化和進一步明確，這是符合《立法法》的相關規定的，但是行政機關不得在規定之外增設行政許可事項。

網約車作為一個行政許可事項是由全國統一設定的，體現在國務院的決定中。各地的權力空間在于規定實施問題，可以有所不同?！冻鲎馄囻{駛員從業資格管理規定》明確了駕駛員的從業資格有兩項條件：第一，具有機動車駕駛資格三年以上;第二，近3年內無重大以上且負同等以上責任的交通事故。而《湖北省出租汽車客運管理辦法》在對網約車駕駛員資格條件上較為詳盡，分別從駕齡、身份證明、熟悉本地情況以及取得從業證四個方面對網約車駕駛員做出了規定。宜昌市與上海市關于網約車駕駛員資格的規定形成強烈反差，前者對于駕駛員資格不做另行規定，上海市則將網約車駕駛員資格細化為戶籍、文化程度、機動車駕駛證、職業培訓合格、遵守法律法規五個方面?？梢?，湖北省政府規章和交通部的規章、上海市地方性法規就巡游式出租車駕駛員資格的許可條件有差異，這同樣適用于網約車駕駛員資格的許可條件。

筆者認為，整個第15條都是針對許可事項的設定，不當然包括許可條件的規定，因此從形式來看，各地方對于網約車出臺的包括駕駛員資格在內地差異性規定是不違法《行政許可法》第15條之規定的，同時也是合法原則的具體體現。

（二）地方新政中駕駛員資格許可條件的合理性

盡管說地方新政可以立法形式來具體設定網約車駕駛員資格許可條件，但是目前所公布的部分條件存在合理性問題，圍繞該許可設定主要考慮因素即安全性和服務性，主要有以下幾項不合理條件：

1.駕駛證。以河南新鄉市對于駕駛員資格的規定為例，除了要求駕駛員具有三年以上駕齡外還要求其持有本市核發的C1以上《機動車駕駛證》。通過規定將駕照準駕類型要求予以提高的不具有合理性，從網約車行車安全角度出發，對于《機動車駕駛證》的要求主要目的在于車證對應，保證乘車人員安全，且《機動車駕駛證》作為可以在全國范圍內通用的駕駛資格證明，無需將其限定為本市核發，這樣的限定具有明顯的地方保護主義傾向，也對網約車行車風險的防范無實質性作用。

2.文化程度。雖然初中文化的要求并不高，但是否作為一項條件還待商榷。作為網約車駕駛員，安全與服務質量是乘客最主要的關注點。司機熟悉道路、駕駛技術嫻熟、服務質量保證、駕駛安全是網約車運營的所應當具備的條件，這些條件與駕駛員文化程度沒有太大關系，這不僅限制了司機的自由職業，而且也沒達到減少市場準入管制的要求。

3.年齡。各地對巡游式出租車駕駛員的年齡以法定退休年齡為準，部分地方對網約車駕駛員年齡的規定也欠妥當。

4.戶籍。戶籍制度是我國特色社會管理制度，但在勞動就業和職業選擇上不應該以戶籍加以限制，完全限制為本市戶籍、規定居住期限的長短等實際上是違反就業平等的，而且也與安全性、服務性無關。作為行政許可條件，規章的設置應當考慮相關因素，對設置于法律行為不相關的因素，屬于行政恣意濫權。

5.部分違法行為。駕駛員進入網約車行業從事出租汽車服務應當進行誠信記錄和違法犯罪記錄的調查，這是必要的前置程序，也是保證網約車健康運行的前提以及保障乘車人員安全的必要手段。犯罪記錄的調查應當但不限于搶劫、強奸、猥褻、綁架、危險駕駛罪、醉酒駕駛等嚴重暴力犯罪，不包括一般的刑事犯罪。嚴重的暴力犯罪涉及對于公民人身財產和社會公共安全的嚴重侵犯。非法記錄主要是經常違反交通安全法，如超速、追車等嚴重違反交通安全法的行為，但不包括偶然事件和少量違法記錄。 一些違法行為與安全和服務無關。例如，假冒巡航汽車和其他非法客運業務的操作和逾期未處理的道路交通違章行為不被接受為駕駛資格條件。通過對網約車地方新政的分析，在對駕駛員資格的限定上，應當遵循行政法基本原則，無論是國務院精簡行政管權限，還是《行政許可法》的要求，都應該減少行政權對市場準入的干預，對駕駛員資格的限定以及行政許可需要進行科學的認定，更多地加強事中事后監督管理，通過加強網約車平臺的監管以及商業手段解決監管模式的合法性，督促平臺公司監管龐大的個體從業駕駛員。

注釋：

沈?？?網絡預約出租車經營服務行政許可設定權分析——以國務院令第412號附件第112項為分析視角.上海財經大學學報.2016，18（6）.105-114+127.

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