共享單車政府監管新舉措研究

劉星宇　邸巖

摘 要 共享單車是共享經濟時代背景下，商業模式創新和變革的代表性產物。政府對共享單車應當加強監管。然而現實中，政府監管暴露出很多問題，主要集中在政府自身、政府與企業之間、政府與行業協會之間、政府與公眾之間。因此，政府應創新監管措施：合理進行城市規劃，完善相關法律法規，清晰界定相關事件性質;加強市場準入監管，嚴格把控安全性能，實現押金退還及時到位;督促行業協會加強內部自治、完善行業規則;加強公共設施建設，搭建誠信系統，通過教育管理等措施規范公眾行為。

關鍵詞 共享單車 政府 監管措施

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.193

一、引言

《中國分享經濟發展報告2016》將共享經濟定義為：利用互聯網等現代技術整合、分享海量的分散化閑置資源，滿足多樣化需求的經濟活動總和。 由此可知，共享經濟建立在閑置資源、共享平臺和人人參與基礎之上。共享單車影響廣泛、發展迅猛、模式領先，成為共享經濟時代背景下，商業模式創新和變革的代表性產物。因此，對共享單車規制路徑的建構也應區別于傳統出租車、網約車的規制路徑，從而切實解決因共享單車引發的一系列社會問題。

二、政府監管漏洞多

共享單車在解決短途出行問題的同時，也帶來諸如加重城市負擔、影響城市空間資源的供給平衡等許多不可忽視的社會問題，政府部門應當提高自身社會治理水平，加強對共享單車的監管是政府應盡的責任，然而現實生活中政府暴露出來的監管問題眾多：

（一）政府自身

首先，政府城市規劃、道路建設不合理。一方面，由于對自行車行業發展規模的預見不足，上世紀90年代末所進行的城市基礎設施和公共服務規劃一直沿用至今。并且由于人口規模的增長速度超過預期發展，城市基礎設施規劃方面沒有預留出足夠的公共空間，這是共享單車占地搶路的歷史根源所在。另一方面，近些年，人民生活水平提高，私家車數量增多，為了方便機動車出行，政府在城市道路規劃建設與設計上“以車為本”，不斷拓寬機動車道路，增加機動車道數量，限制自行車使用空間，甚至個別城市要求逐漸減少和限制自行車數量，這是今天很多城市自行車無法通暢騎行的原因。

其次，政府在立法以及相關配套設施制度方面存在欠缺。對于共享單車引發的社會問題，各地政府相繼采取措施，積極出臺相關政策法規來進行規制，但這無疑是亂象之下的倉促之舉，政府忙著到處打補丁，并未仔細考慮過、理清過其中的利益鏈條。

一方面，從2017年5月交通運輸部公布的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（征求意見稿）》中可以看出，共享單車已經和網約車一樣被劃入城鄉客運的管理范疇。 但是共享單車的承運人為“本人”是區別于網約車的，且交通運輸部運輸服務司城鄉客運管理處的機構職能一般不包括“共享單車”，因此共享單車是否可以劃歸為“城鄉客運”的范疇還需要進一步的行政解釋。

另一方面，《指導意見》從名字上能看出其只發揮宏觀指導作用，在各地具體制定地方文件的過程中僅具有相對有限的約束力，具體詳盡的行政立法工作還需要各地針對自身的實際情況進行。一方面，我們應當重視中央頒布文件政策的指導作用，使得各地能在結合自身治理的同時不偏離事權分配的大方向。另一方面我們可以看到各省間制定主體不一，一些省份的制定程序不合法、不合規，沒有真正做好調研工作、拘泥于形式與實際情況相脫節。

最后，政府對相關事件性質界定不明。

一是如果企業生產的單車不符合國家產品質量標準或者由于服務管理方面的欠缺造成單車達不到安全使用的狀態而使用戶受到損害，就會牽扯到民事方面的侵權責任。而對于單車自身質量缺陷導致達不到用戶使用目的的，則會牽扯到違約責任。

二是對于共享單車違規停放觸犯道路交通安全法律、法規的行為、執法人員在執法過程中的不當行為有可能引發行政責任。

三是針對故意侵占、毀損單車的行為，執法人員在執法過程中的犯罪行為，以及牽扯到單車的相關交通事故則可能引發刑事責任。

四是共享單車受眾廣泛，用戶除中國人外還包括居住在中國的外國人。共享單車的興起對傳統上的自行車產業造成了沖擊，這其中不乏中外合作、中外合資以及外商投資企業。并且個別單車企業已經走出國門，這牽扯到三國法方面的規制。因共享單車引發的一系列事件屬于法學領域上的交叉地帶，因此政府對相關事件的性質界定不當，就會造成權責不明、相互推諉、職能交叉、多頭管理的現象，不利于相關社會問題的解決。

（二）政府與企業之間

首先，政府對企業市場準入缺少監管。目前國內共享單車企業數量較多、入市門檻偏低。一般企業通過路邊停放，APP推廣的方式就可以參與市場競爭。這使得共享單車企業肆無忌憚的在各個城市之間進行“圈地運動”，而忽視了對自身服務質量、產品安全的提升。

其次，政府對單車安全性能缺少監管。企業為了提高自身競爭力，在搶占市場份額、增加投放量的同時也采取壓縮單車制造成本的方式，增加單車生產量，以實現源源不斷的單車供給。這種壓縮成本、加大投放的方式使得單車質量方面存在很大的安全隱患。目前市面上有些共享單車已經出現焊接粗劣、剎車不靈、掉腳蹬子、滑輪等問題。 此外，由于企業重投放輕管理，單車經過高頻次的使用、長時間的騎行以及露天擺放受天氣變化的影響必然會出現不同程度的損壞，而企業保養維護程度不足，也會帶來一系列的安全問題。

最后，政府對企業押金退還缺少監管。用戶通過掃面二維碼的方式即可使用單車，但頭次使用必須進行實名登記并交付一定的押金。這帶來很多問題，多數企業雖然承諾會在之后退還押金，但由于缺少對押金流向的監管，一旦企業在融資和經濟效益上出現問題，就很容易通過侵占用戶押金的方式來填補自身資金上的漏洞，更有甚者在企業回天乏術之時“攜款潛逃”。

（三）政府與行業協會之間

伴隨著自行車行業的興起，作為自治組織的自行車行業協會也隨之建立。由于成立時間尚短，相關各項制度措施尚不完善，內部自我管理自我監督的優勢作用也尚未顯現。政府在行業協會的發展過程中缺乏必要的監管，未能與行業協會間建立良好的互動溝通、督促行業協會在激烈的行業競爭中挖掘自身優勢，從而實現行業協會與現實生活間的緊密聯系。

（四）政府與公眾之間

用戶對單車的使用可謂亂象叢生，主要存在以下問題：

首先，針對違規停放，我們不能總是一味批判大眾道德滑坡、素質低下。一方面，由于前期對共享單車無需樁基、隨借隨還以及方便快捷等優勢的宣傳，多數用戶錯誤認為單車可以停放在自己最便利的地方。另一方面，應當看到用戶經常騎行很久也找不到停車指定區域，很難達到政府的停放要求。共享單車的優勢就在于為用戶提供便捷服務、方便大眾出行，如果尋找指定停車地點的路程比需要騎行的路程還要長，那么共享單車的優勢又體現在何處？

其次，針對單車，在媒體報道的圖片中，我們看到被毀損的單車堆積如山，一方面，不能排除人為之外的因素，由于單車屬于耗損物，隨著時間推移，各個零部件的性能必然會有所減損，這時自行車無異于成型的“廢銅爛鐵”，即使修理也會支付巨額的修理費用，多數人因此放棄修理。另一方面，基于客觀理性分析，由于執法管理難度較大，以致于出現城管暴力收車事件。

最后，許多用戶貪圖自便，上班時將單車上鎖，下班時將單車停放在自家封閉小區內，完全將單車當做自己的私人物品，影響單車的正常運轉。針對私人侵占單車，除呼吁用戶提升自身文明素質外，還需要政府對公眾進行正確的教育引導，告訴公眾哪些行為可取、哪些行為不可取。

三、政府監管新思路

政府對共享單車的監管貴在一個“新”字。這個“新”包含立意新，即兼顧好共享經濟秉持的理念、扶植好相關企業的創新發展;手段新，要同以往制定的關于網約車，在線房屋租賃等的政策法規區別開來，尋找適合共享單車這種類型的獨特監管手段;面貌新，政府執法應當摒棄以往執法過程中暴露的問題，比如暴力收車、給車上鎖等，恪守比例原則，剛柔并濟，合法合規的進行監管，體現出新的面貌。

（一）政府自身

首先，政府應當明確相關部門的職責，盡快制定出合理的城市規劃，在道路建設方面為自行車通行預留出足夠的空間：第一，透過大數據，對各地人口規模以及經濟繁榮情況進行分析，將現有的自行車據點和高頻率使用道路連接起來，形成合理緊密的自行車交通網絡。第二，將自行車道的規劃納入城市綜合交通體系規劃并與城市公共交通規劃相銜接，加快自行車道路的建設。第三，推進自行車停車點位的設置和建設，在城市的交通樞紐、公共服務設施、居住小區等地科學合理地設置和建設自行車停放點，對于不適宜停放的區域實行禁停管理， 并通過共享單車APP標明具體的行車位置，以方便用戶準確查找地點，保障單車的有序運轉。也可以建造一些室內停車區域，減少單車的耗損，延長使用時間。鑒于城市公共設施的建設并非一蹴而就，政府應在現階段通過其他方面為共享單車的使用提供方便。如搭建臨時停車地點，或者征集志愿者在路上為用戶提供指導和幫助。

其次，完善相關法規政策。一是從用戶的年齡、身高、押金數額、使用程序、相關責任承擔等方面對單車進行規制。具體的法規政策更加具有可操作性，能讓相關主體明晰其中的權利義務，同時在具體事件的責任劃分維護自己的權益。例如：在年齡方面，我國《道路安全法實施條例》第七十二條，規定駕駛自行車必須年滿12周歲且2017年出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見（征求意見稿）》也做此規定，所以按照“下位法遵循上位法”的原則，各地應在政策法規中明確年齡問題，同時也有必要給年齡加一個上限，因為年齡較大的老人使用單車同樣存在較大隱患;在身高方面，上海的共享單車征求意見稿中明確將單車使用身高限定在1.45 米至 1.95 米之間，這是因為共享單車的設計整齊劃一，而使用者卻千差萬別，身高過低或者過高都很難達到單車使用功效，不能很好發揮單車的使用性能，給使用者帶來諸多不便，因此將身高設定在合理的范圍內，會在一定層面上減少社會糾紛。二是由于地域差異，各地情況不同，比如貴州等地山區較多，道路不平，共享單車的使用并不能給人們帶來出行便利;我國人口主要集中在東部沿海地帶，中部、西部地區地廣人稀，共享單車主要解決的是“最后一公里”問題，對于較長的路途很難發揮其優勢。因此各地政府因地制宜，合理立法引導行政工作的開展。三是完善相關行政立法程序，就具體事項召開專題聽證會。可以公開征集來自各行各業的聽證會參加人和旁聽人，同時邀請人大代表、政協委員等參與，就重要問題聽取意見，保障立法的實際效用。

最后，政府內部要改變目前要么無人監管、要么監管混亂的現狀，形成系統的監管體制。做到屬于政府規制的事情“不缺位”，不屬于政府監管的事情，有所不為才能有所為，絕不可越俎代庖。對相關事件性質的界定，需要細化參與主體的責任條款，同時要求行政執法人員具備較高的專業知識，認真履行自己的職責，對事件性質進行清晰判斷。因此應當提高行政人員的服務意識，責任意識，針對執法行為對相關人員進行獎懲，從而保障行政執法的高效。

（二）政府與企業之間

首先，明確城市單車投放門檻，對相關單車企業的市場準入資質加強監管。一是在共享單車投放之前，政府有必要組織其相關職能部門赴周邊城市進行現場調研，對企業投放單車后的情況進行細致了解。二是積極組織單車投放論證會，邀請有關部門及專家學者，就單車問題展開前瞻性和科學性的論證。三是政府要張弛有度，發揮“有形手”的管控力，鼓勵企業創新與發展。鑒于共享單車的發展剛剛起步，對于市場準入門檻的設置來說不宜過高，以引導共享單車行業的長期穩定發展。但也要根據實際情況，對于本地單車已達使用要求的城市可設置較高的市場準入門檻，對于本地沒有共享單車或者不能滿足需求的可設置較為寬松的準入門檻。四是對相關企業的生產資質進行嚴格審查，明確相關企業的資產總值、從業年限等條件。嚴格規范共享單車企業的服務行為，對于服務質量低下、存在較大安全隱患、管理秩序混亂且多次督促屢教不改的單車投放企業予以嚴肅處理，必要時勒令其退出市場。

其次，對共享單車的安全性能必須嚴格把控。一方面要求企業投放的單車要求必須達到國家、行業標準，滿足基本使用需求，對于生產不達標的單車及時從市場清退;在單車上安裝電子定位系統，一旦發生事故，能夠及時查找事故地點，清理路障，保持路面暢通;按照比例設置足夠的維修保養人員，對出現故障的問題車輛及時維修，定期對單車進行保養。另一方面政府要加大宣傳力度，整合相關部門，對擱置在城市各個角落的“僵尸”自行車進行處理;政府可與再生資源企業聯合，無主自行車公示期滿后可由政府部門統一交由再生資源企業處理，既節省資源又保證公共空間的利用。

最后，針對押金退還的問題，一政府部門應當出臺相關的具體規定，制定跨監管部門和社會組織的監管方案，實行多方聯合監管。將金融監管納入到監管體系之中，確定具體監管機構，形成張弛有度的監管網絡體系，有效防止機構間的推諉扯皮。二是政府要規范押金和計費管理，出臺具體的管理辦法，加強用戶資金安全監管。可以明確要求單車企業設立資金專用賬戶，實現專款專用。也可以邀請第三方組織進行同步監管，還可以要求企業出具押金和預充值款項使用集體報告，自覺接受監管。同時，要合理調整共享單車使用計費標準，現實中絕大多數單車使用時間在半小時以內，因而將現在的一小時計費單元設計為半小時更加合理。完善用戶押金退還制度，實行“即租即押，即還即退”的模式。

（三）政府與行業協會之間

一是政府可與企業之間實現數據共享，通過企業提供的數據和前期所做的充分調研，指導自行車行業協會就單車使用年限、使用人條件限制、APP要求、單車完好度、糾紛解決等方面進行研究，制定詳細的團體標準。統一單車租賃合同的格式，實現共享單車行業的良好發展。二是鼓勵行業協會及時把本行業中的利益訴求和權利主張傳遞給政府，同時對自行車行業協會進行資金支持，使其能夠以己之力促進自覺、穩定行業秩序的形成，通過行業規則實現行業內部自治，以供行業協會及時適應不斷變化的社會生活。三是鼓勵行業協會進行系統內部革新，通過互聯網技術，進行網絡監管，數據分析，及時調整內部規則。切實發揮出政府與企業之間的橋梁作用，有效維護社會穩定。

（四）政府與公眾之間

首先，針對用戶的違規停放、單車毀損、私人侵占單車等問題，一是政府部門要主動有所作為，本著做好服務的原則，盡可能地充分有效利用城市公共區域，為自行車停放提供基本的指引。二是適時搭建群眾意見反饋平臺，聽取人民群眾的意見、建議，便于發現單車使用中的問題，及時進行整改，提升單車的服務質量。

其次，針對私人侵占單車等違規違法問題，政府應當與企業共同搭建個人誠信系統，鑒于我國實行的個人失信懲戒制度，對于失信人員，比如違反交通法不繳納罰款單的行為，應當計入“信用中國”網站以及征信機構的信用信息，進行必要的懲戒;對信用狀況良好的人，可以使其優先使用單車，并對其提供免押金等便利服務。 對于私人侵占等違法行為，根據行為的嚴重程度進行規制，較輕的可以依照《侵權責任法》，《物權法》請求損害賠償。違反行政法的按照《治安管理處罰法》第 49 條，對行為人處以罰款或者行政拘留。情節嚴重構成盜竊的，依照《刑法》第264 條的規定進行刑事處罰。從而督促公眾提高自身素質，講文明講道德。

最后，政府應對群眾進行積極地教育和管理，引導用戶自覺遵守應履行的義務，比如：按時交納租賃費用，遵守租賃條款，妥善保管車輛。對于因自身原因造成車輛損壞的，積極承擔賠償責任等。

四、結語

在共享經濟的大潮中，共享單車無疑是一道亮麗的風景。各地政府正在積極努力采取措施，調整自身行政行為，適應快速變化的社會生活。因此，實現對共享單車的良好監管，未來可期。

注釋：

龔雪、陳慧.我國共享單車監管問題探析.行政與法.2017年5月16日.

譚波.我國“共享單車”監管的城市立規反思.江漢大學學報.2017（6）.

周夢.法律視角下共享單車存在的問題與規制探析.青年法苑.2017（6）.

徐佳蘭、陳楠.共享單車運營管理問題及解決方法.經營與管理.2018（3）.

王瑞豐.“互聯網+公共服務”模式下政府責任分析——以江蘇省共享單車為例.陜西行政學院學報.2017（3）.

姜寧.從“共享單車”的監管看政府如何在分享經濟中發揮作用.河北學刊.2017（4）.