“一帶一路”視域下綜合保稅區監管模式研究

趙勇　姬云香

摘 要 我國綜保區宏觀層面缺乏獨立的國家級監管主體，微觀層面地方政府扮演“運動員”的同時，還扮演著“裁判員”的角色，導致監管實質上的缺失。因此，確立國家權威的宏觀監管主體，賦予綜保區管委會獨立行政主體資格，明確綜保區管委會行政決策、執行、監督的基本職能，是目前規范綜保區發展、提高綜保區管理透明度的途徑之一。

關鍵詞 綜合保稅區 自由貿易區 監管

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.194

一、問題的提出

“一帶一路”帶來新創國際規則的機遇，同時也是部分國際法國內化的過程。如我國對國際標準的開發，以求創造公司和金融制度方面的更大透明度，誠實報告金融財政，公正地執行法律規則和標準，強調全面可持續發展的重要意義。 因此，梳理我國特殊經濟區域監管制度，學習域外經驗，參照國際標準，加強制度透明度和公正性，是亟待解決之事。

“保稅”是海關術語，指納稅義務人對其應繳的進口捐稅，在一定條件下及一定時間內，向海關提供保證，或在海關監管下，不必繳稅。綜保區監管依據《海關保稅港區管理暫行辦法》參照保稅港進行監管。在目前缺乏統一立法監管背景下，我國綜保區可參照國外“自由貿易園區”監管模式，探索符合我國實際、高效、科學的監管方法。

二、“自由貿易園區”監管模式的域外經驗

（一）宏觀監管

從監管主體維度出發呢，自由貿易園區宏觀層面監管，指政府如何協調、管理自由貿易區;因各國自由貿易園區數量多寡不一，各國采取宏觀監管的方式稍有不同，但都是在中央層面確立專門負責自由貿易園區宏觀監管的部門。自由貿易園區數量較多的國家，采取新設宏觀管理機構，負責自由貿易區的設區審批、監督、檢查和協調管理。如隸屬聯邦政府的美國的外貿區委員會，就是新設直接管理全國所有外貿區的最高機構。 這種明確的宏觀監管模式，其權限一般包括對所設區域內的一切行政機構與事務進行監管、有權自行制定法規與條例、有權獨立行政而不受其他職能部門干預等。此種監管模式有利于政令統一、降低社會關系不確定性，從而降低法律成本，有利于國家設立自由貿易園區的宏觀調控之目的。

（二）微觀監管

自由貿易區微觀層面監管，指區內業務開展的監管。在微觀管理方面，國外的自由貿易區有三種管理模式：

1.政府機構直接管理模式

政府機構管理模式下，往往由地方行政當局或者派出機構管理自由貿易區內的經濟、貿易和工業活動，依法實現區內的行政事務和社會管理職能，或者由當地的港口和海關當局直接進行管理。目前有代表性的四個自由貿易園區（或港區），美國紐約港自由貿易區、荷蘭阿姆斯特丹港自由貿易區、德國漢堡港自由港區、以及阿聯酋迪拜港自由港區，都采取專門機構直接管理的模式。

2.授權專業公司管理模式

這種模式是依據所在國法律，通過協議的形式，將區內的公共事務授權給一家符合法律要求的專業管理公司。獲得授權的公司專事所管理區域開發建設和經營管理事宜，同時依據授權權限行使行政管理職能。各國法律對被授權的公司的要件不同，主要是對公司業務范圍、經營年限、信譽等作出要求，也會對公司的所有制提出要求。如智利的伊基克自由貿易園區，其管理、開發由智利政府通過財政部，簽定合同，授權符合該部和經濟、發展和建設部制定的基本條件的法人（即自由貿易園區管理公司）進行管理。

3.混合管理模式

混合管理模式是對政府機構直接管理模式與授權專業公司管理模式的綜合。這種模式的管理特征是對自由貿易園區內的工作人員進行區分，通常分為出資人、管理人、商業經營人和服務協調人等，這些人都要接受政府的監管;同時地方政府把相關的組織和管理活動轉包給一個私人公司。

三、我國“綜保區”監管模式之現狀

（一）宏觀監管

依據《海關法》第34條規定，國務院享有特殊監管區域審批的權限，但并未明確檢查、協調等內容，海關也只能依法在其業務范圍內監管。因此，綜保區與其他海關特殊監管區域一樣，由國務院負責審批，其他的事務由國務院和各部委共同管理，也就是說，我國在宏觀層面沒有對綜保區進行監管的獨立性、權威性的主體。

（二）綜保區微觀監管

我國綜保區的微觀管理體制是借鑒國外貿易自由園區的管理體制，按照我國行政體制派生而來的政府監管體制。地方政府是申請設立、運營主體，綜保區管委會是政策的實際執行者，按照行政隸屬分業監管，政府監管行政事務，海關監管保稅業務。這種管理體制下，綜保區地方政府扮演“運動員”同時，又扮演著“裁判員”的角色，造成了我國綜保區微觀監管實質上的缺失。

首先，最高決策和實際監管機構是綜保區的地方政府。我國綜保區所在地方政府不僅是綜保區的發起者，政策的制定者、行政事務的管理者，同時也是監督者。但地方政府往往是著眼于地方的局部的眼前利益，樂于招商引資，卻疏于監督，有形式上的監管部門，卻無實質上監管之實。

其次，實際上的政策執行與協調機構是綜保區管理委員會。依法理，我國綜保區區管委會是政府派出機構，不具備獨立的行政主體資格，不是行政執法主體，無法獨立承擔法律責任的能力，所以，不具備實施管理和監督的合法性要求;從機構設置看，雖然綜保區區管委會的職能各地政府認識不一致，但作為行政服務機構的職能范圍是明確的;實踐中，綜保區只能以當地政府的名義行使有限的權力，更多的內容是協調本地政府與各級垂直領導部門的管理工作。因此，我國綜保區管委會只是形式上管理者、本質上的執行與協調機構，沒有監管的權力與可能。

最后，綜保區開發公司是政府利益的平臺。我國幾乎所有的綜保區都設立了綜保區開發公司，綜保區管委會與開發公司是“一套人馬，兩塊牌子”。 綜保區開發公司的資金、人員都來源于上級政府，是綜保區管委會的直屬企業或與綜保區管委會同級由上級政府監管，綜保區開發公司的運營由政府部門掌控，與政府其它管理部門沒什么本質區別。借鑒國外公司經營管理的模式，創設出這種完全由政府控制、不具備市場化的公司，根本原因是我國法律對政府擔保的禁止性規定，地方各級政府無法為綜保區融資提供擔保，又不愿意放開市場讓社會資本介入，為保障政府利益而為之，所謂企業化經營方式只是徒有其表。在實際運行中，我國綜保稅區的管理體制本質上是典型的政府監管運營。

四、我國“綜保區”監管模式構建之設想

（一）設立獨立、權威的宏觀監管主體

高效的監管體系需要權威的監管機關，我國應借鑒國外自由貿易園區的宏觀監管方法，如在國務院直屬機構中增設“特殊經濟區域管理局”。負責宏觀調控全國綜保區的工作，為綜保區的國家立法活動提供立法建議，制定綜行政法規和規章、實施細則，審查各地綜保區管理條例的合憲性與合法性，清理過時、矛盾的政策、規章;負責綜保區的審批、注銷，設計綜保區建設與運營的評估等級，完善健全綜保區退出機制;調查調解綜保區與地方政府之間的糾紛。

（二）綜保區微觀監管模型的完善

保持現有的基本框架，吸收國外自由貿易園區的監管模式以及成功經驗，改革現有模式中不利于綜保區發展的設置的過程，建立以市場機制最大化、行政監管最小化為目標的監管體系，是改革綜保區微觀監管模型的思路宗旨。

第一步，厘清改革宗旨。首先，改革現有綜保區監管體制，實行獨立監管目標，確保綜保區管理機構的權威性是首要目標;其次，明確監管機構的職能，實現行政監管與公共服務職能;最后，放棄與民爭利，不參與區內經濟活動，加大區內市場化運營的程度。

第二步，賦予綜保區管委會獨立行政主體資格。確保綜保區管理機構的權威性，必須賦予綜保區管委會獨立行政主體資格。可由中央政府設立綜保區管委會進駐綜保區，作為中央直屬機關向國務院負責，這種模式的優勢是綜保區管委會與駐區海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、稅務等機關屬于同一級別，可在國務院的宏觀調控下統一監管政策，減少部門間利益摩擦和政令不通;第二種方式，可以授權省級人民政府設立或派出管理機關，也就是提升現有的市（區）級綜保區管委會為省級政府直接設立或為其派出機關。賦予綜保區管委會獨立行政主體資格，確保管理機構的權威性，減少地方政府和其他部門的不當干預，使綜保區管委會不再扮演地方與中央垂直機構之間協調者的角色。這種地方政府申請設立，國家直屬機關或上級部門監管的模式，也可以擺脫目前綜保區所屬政府運動員和裁判員雙重身份的尷尬。

第三步，明確綜保區管委會行政決策、執行、監督的基本職能。綜保區管委會的主要職能應是在為區內企業提供最高效的行政服務，社會事務管理職能應由地區所屬原部門負責，精簡綜保區管委會的職能部門，完善聯席會議制度，綜保區管委會職能部門確定的思路。賦予綜保區管委會獨立行政主體資格后，綜保區管委會可按照決策、執行、監督三個功能來設定職能部門，決策部門制定綜保區規章制度、發展規劃、檢查、監督機制，以統一綜保區的政令;借鑒行政服務中心模式，設立行政事務管理局，支持統一辦理、聯合辦理、集中辦理行政審批及其他事務;設立區監督局，負責區內企業運營活動的監督、糾紛調解、行政處罰;完善聯席會議制度，設立聯席會議事務局，配合其他直屬部門的業務管理活動。職能明確，能降低政府部門權限沖突，減少區管委會行政權力與業務部門之間的運作環節，有利于建立統一、精簡、高效的管理機關。

第四步，限制開發公司業務范圍，引入中介組織，加強綜保區社會監督。為加強綜保區內部運營活動的社會監督，正確的途徑是限制綜保區開發公司業務范圍，只保留土地開發和基礎設施建設的功能，不允許經營實體和房地產服務公司。

注釋：

朱景文主編.全球化條件下的法治國家.中國人民大學出版社.2006.933.

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李友華.我國保稅區管理體制改革目標模式分析——兼及我國保稅區與國外自由貿易區比較.煙臺大學學報（哲學社會科學版）.2006（1）.54.

李友華.我國保稅區管理體制的成因、弊端及體制重構.安徽師范大學學報 （人文社會科學版）.2004（5）.24.

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