農(nóng)村基本公共服務(wù)供給存在的問題與優(yōu)化策略

張鵬飛

摘 要 農(nóng)村基本公共服務(wù)供給對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要影響。黑龍江省作為東北重要的農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村基本公共服務(wù)情況在全國而言具有一定的代表性。通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給存在的問題主要表現(xiàn)為供給總量不足、資源利用率低、供給結(jié)構(gòu)不合理以及責(zé)任不明確。究其原因，主要在于供給決策脫離實(shí)際以及部分基層公務(wù)員素質(zhì)偏低。優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)需要完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的決策機(jī)制，拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體，積極鼓勵民間社會組織的發(fā)展，加大政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的重視程度，提高基層公務(wù)人員的隊伍素質(zhì)。

關(guān)鍵詞 黑龍江 農(nóng)村 基本公共服務(wù) 供給

中圖分類號：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.203

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了快速地發(fā)展，但是城鄉(xiāng)差距也隨之逐漸拉大，農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，因此必須要加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、增加農(nóng)民收入。完善農(nóng)村基本公共服務(wù)則成為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要條件。近年來黑龍江省的城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村基本公共服務(wù)出現(xiàn)的問題很具有代表性。以黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給為實(shí)證研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足

近年來，三農(nóng)問題逐漸得到了黑龍江省政府的重視，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了一定的發(fā)展，農(nóng)民對公共服務(wù)提出了更高的要求。但黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省，供給面積大;2002年作為全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和教育集資;2004年又取消了農(nóng)業(yè)稅，致使地方財政收入不斷下降，資金財力嚴(yán)重不足，各級政府無法滿足農(nóng)村基本公共服務(wù)的巨大需求。根據(jù)《黑龍江省“十一五”時期市（地）及縣（市）政府公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查報告》統(tǒng)計，一是從綜合評價結(jié)果看，13個市（地）除大慶市為B級外，其余均為C級，64個縣（市）除10個縣（市）為C級，其余均為D級;二是從客觀評價結(jié)果來看，13個市（地）除綏化市為D級外，其余均為C級，64個縣（市）除2個縣（市）為D級外，其余均為E級。由此表明公共服務(wù)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村已處于嚴(yán)重不足狀態(tài)。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足，不僅會制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還會影響到農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定，不利于社會的長治久安。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)資源利用率低

農(nóng)村基本公共服務(wù)資源利用率低，可以從以下三個方面進(jìn)行論述。首先，“政績”工程建設(shè)過多，部分政府官員熱衷于興建突顯政績的短期公共項目，過分重視GDP等考核政績的指標(biāo)，更有甚者私吞、挪用農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)資金，致使用于農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的資源利用效率下降;其次，由于黑龍江省幅員遼闊，農(nóng)村人口分散，不易形成農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)投入的集約效應(yīng)，使基本公共服務(wù)無法發(fā)揮最大作用;最后，由于政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的壟斷，致使個人投資難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給因缺乏競爭而出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給在結(jié)構(gòu)方面還存在許多不合理的現(xiàn)象。首先，一些地方官員花費(fèi)巨資興建大型標(biāo)志性建筑物，偏重于那些看得見摸得著的硬件公共服務(wù)的建設(shè)，而忽略了農(nóng)村在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、義務(wù)教育、公共文化、環(huán)境治理等軟件公共服務(wù)的建設(shè)，致使農(nóng)村地區(qū)在軟件公共服務(wù)建設(shè)方面長期落后;其次，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞、信息傳遞渠道不通暢，農(nóng)民無法及時了解市場需求，就無法準(zhǔn)確提供相應(yīng)的農(nóng)副產(chǎn)品，因此對于科技、信息、農(nóng)機(jī)等現(xiàn)代化服務(wù)的需求也十分緊迫;最后，多數(shù)地方官員對公共服務(wù)的定義存在偏差，他們將公共服務(wù)片面地理解為就是農(nóng)村道路、房屋、有線電視等有形產(chǎn)品的建設(shè)，而忽略了對社會治安、地方法規(guī)等方面的建設(shè)。

（四）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給責(zé)任不明確

目前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體除了各級政府以外，越來越多的社會團(tuán)體、公益組織、私人企業(yè)也紛紛加入了公共服務(wù)領(lǐng)域的投資。然而由于地方各級政府與其它組織之間的權(quán)責(zé)劃分不明確等原因造成了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給出現(xiàn)了主體責(zé)任不明確、主體缺位錯位的現(xiàn)象。一方面地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上承擔(dān)了許多本應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的公共服務(wù)的職責(zé)，例如社會保障、基礎(chǔ)教育等方面的責(zé)任，這不僅加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力、也增加了農(nóng)村居民的生活負(fù)擔(dān)。另一方面農(nóng)村基本公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中管理色彩過濃，大多還是執(zhí)行上級政府交代的中心工作，而忽視了相關(guān)的公共服務(wù)職能;最后由于各級政府長期在公共服務(wù)供給領(lǐng)域處于壟斷地位，致使其他供給主體只能發(fā)揮極其有限的作用。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共服務(wù)的公共性程度明確各類公共服務(wù)應(yīng)由哪級政府或其他組織提供。

二、黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題出現(xiàn)的原因

（一）城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均

據(jù)《黑龍江省“十一五”時期市（地）及縣（市）政府公共服務(wù)質(zhì)量調(diào)查報告》統(tǒng)計，從綜合評價結(jié)果來看，首先13個市（地）市轄區(qū)最差的是綏化市，得分48.86，雖然在地級市中排名最后，但與64個縣（市）相比，卻比62個縣（市）高，這說明城市地區(qū)的公共服務(wù)要遠(yuǎn)好于農(nóng)村地區(qū);同時從2010年黑龍江省各級財政公共支出情況看，省、市（地）、縣（市）三級財政公共服務(wù)總支出比重在45%以上，而鄉(xiāng)級則只占7.81%;并且據(jù)統(tǒng)計黑龍江省2014年公共財政收入為1077.7億元，公共財政支出2020.2億元，而農(nóng)業(yè)支出比重僅占了約11.2%。由此可見，長期以來，黑龍江省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)建設(shè)方面存在重城市、輕農(nóng)村的供給不均問題。這導(dǎo)致在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村地區(qū)由于缺乏政府財力物力上的支持在教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等方面長期滯后。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體單一

公共服務(wù)、公共物品同私人物品不同，具有不可分割性、非競爭性、自然壟斷性和收費(fèi)困難等特點(diǎn)。公共服務(wù)是向整個社會提供的，不能按照“誰付錢、誰受益”的原則提供;同時公共服務(wù)的消費(fèi)還具有非競爭性，也就是說不會因?yàn)樵黾右粋€消費(fèi)者而減少任何其他人對該服務(wù)的消費(fèi);并且公共服務(wù)還存在規(guī)模效益大、初始投資大的特點(diǎn)使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益的問題。 基于以上特點(diǎn)，如果只由私人部門、民間組織提供公共服務(wù)，是無法保證公共服務(wù)的有效供給的，因此長期以來政府就成為了公共服務(wù)的主要提供者。但是單一的供給主體使得公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏競爭，政府沒有動力提供高質(zhì)量、多樣化的公共服務(wù)，長期以來不利于新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，廣大農(nóng)民對農(nóng)村基本公共服務(wù)提出了更高的多樣化、多層次的要求。因此，拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體以滿足農(nóng)民的多樣化需求是完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的必然選擇。

（三）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給決策脫離實(shí)際

目前黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給存在著農(nóng)民急需的公共服務(wù)供給不足而需求較少的公共服務(wù)則供給過剩的問題。究其根本原因，一方面我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給長期實(shí)行“自上而下”的決策機(jī)制，這使得廣大農(nóng)民的真實(shí)需求得不到表達(dá)。這種決策機(jī)制由各級政府自上而下決策供給，更多考慮的是政府官員的利益，往往會忽視廣大農(nóng)民的真實(shí)需求。這種體制下供給的公共服務(wù)具有很強(qiáng)的指令性，往往容易造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供需脫節(jié)。事實(shí)證明，這種漠視需求的供給方式必然是低質(zhì)無效的，甚至?xí)p害到農(nóng)民的根本利益。另一方面伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的需求呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。但是我國實(shí)行的這種“自上而下”的決策機(jī)制嚴(yán)重制約了農(nóng)民意愿的表達(dá)，剝奪了廣大農(nóng)民的話語權(quán)，致使農(nóng)民只能夠被動地接受地方政府的決策，公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制不暢也是導(dǎo)致供需脫節(jié)的重要原因。

（四）部分基層公務(wù)員素質(zhì)偏低

首先，一些地方官員存在公仆意識淡化，官本位思想嚴(yán)重的問題。一些地方官員不能擺正自己的位置，濫用權(quán)力，脫離群眾，辦事拖拉，不負(fù)責(zé)任。還有一些地方官員不能正確處理上級與下級、個人與組織的關(guān)系。存在有令不行，有禁不止的現(xiàn)象，不顧大局，對自己有利的事情爭著干，對自己不利的事情則踢皮球。其次，體現(xiàn)在一些地方官員片面追求政績、責(zé)任意識淡薄。為了追求地方經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)快速發(fā)展，部分地方官員只講眼前實(shí)惠，急功近利，搞短期行為，走“殺雞取卵”的發(fā)展道路。熱衷于搞所謂的“政績工程”、“樣板工程”，虛報浮夸數(shù)據(jù)，而不去切實(shí)的解決關(guān)系農(nóng)民切身利益的根本問題;嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后體現(xiàn)在部分地方官員的人生觀、價值觀發(fā)生了扭曲，滋長了拜金主義思想，理想信念淡薄。把人民賦予的權(quán)利當(dāng)做謀取個人私利的資本，搞有償服務(wù)，收受賄賂，貪贓枉法。使得本應(yīng)用于發(fā)展完善農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金無法用到實(shí)處。

三、完善黑龍江省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的措施

（一）完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制

為防止各級官員在決策過程中出現(xiàn)片面追求短期效益，熱衷“政績工程”的事情發(fā)生，也為了防止農(nóng)村基本公共服務(wù)供需脫節(jié)的情況發(fā)生。完善農(nóng)村基本公共服務(wù)決策應(yīng)該從兩個方面入手：一方面是要完善決策監(jiān)督機(jī)制。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的法律保障，通過立法達(dá)到對農(nóng)村基本公共服務(wù)資金的有效管理，防止出現(xiàn)濫用、挪用的現(xiàn)象;其次，應(yīng)當(dāng)建立一套由農(nóng)民代表、檢察院、新聞媒體、上級政府以及政府內(nèi)部所組成的完整的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對地方政府的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督;最后應(yīng)盡快建立公共服務(wù)項目終身問責(zé)制，從而加強(qiáng)對地方官員行為的規(guī)范制約，以防止他們出現(xiàn)貪贓枉法、追求短期利益的情況。 另一方面我們應(yīng)建立一套以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的科學(xué)的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給決策機(jī)制。農(nóng)民是農(nóng)村基本公共服務(wù)實(shí)際的“消費(fèi)者”，所以農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)立足農(nóng)村實(shí)際情況，根據(jù)各種服務(wù)需求層次的不同提供公共服務(wù)。只有這樣，提供的農(nóng)村基本公共服務(wù)才能真正的發(fā)揮作用、滿足農(nóng)民的需求。

（二）拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)供給主體

為了打破政府長期以來在農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域里的壟斷地位，拓寬供給主體勢在必行，但是也應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的自然壟斷性對不同的公共服務(wù)區(qū)別處理。一些公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給由于他的自然壟斷性高應(yīng)該由政府壟斷，這是為了防止私人企業(yè)通過壟斷抬高價格以謀取暴利，同時一些公共服務(wù)領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)限制私人企業(yè)的進(jìn)入程度，只允許其占有一定的市場份額，以穩(wěn)定公共服務(wù)的價格。由此可以將公共服務(wù)分為政府直接供給型與政府間接供給型。政府直接供給型主要包括教育、醫(yī)療、社會保障、社會治安等方面，而間接供給型涉及范圍較廣，政府可以通過與私人簽訂生產(chǎn)合同、授權(quán)經(jīng)營、出讓經(jīng)營權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、政府參股等方法與其它民間組織、私人企業(yè)等進(jìn)行合作。這種方法的實(shí)質(zhì)就是為公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)民間力量，因?yàn)樗饺似髽I(yè)的勞動生產(chǎn)率一般都會高于政府。這種方法既有利于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也有利于減少政府的財政支出。 因此應(yīng)科學(xué)地拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給主體使之形成以政府為主導(dǎo)，私人企業(yè)、民間團(tuán)體、社會組織多主體參與、協(xié)同提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的格局。這種格局一旦形成，一方面將極大地拓寬公共服務(wù)的供給渠道，有利于滿足廣大農(nóng)民對農(nóng)村基本公共服務(wù)多樣化的需求，保障了農(nóng)民作為消費(fèi)者應(yīng)有的權(quán)利。另一方面農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域供給主體的多元化，也有利于形成競爭機(jī)制，進(jìn)而提高政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（三）積極鼓勵民間社會組織的發(fā)展

這里所指的民間社會組織是指由農(nóng)民自發(fā)組織的不同于政府、私人企業(yè)的非盈利組織，這種組織具有社會公益性，具有自己的章程制度，能夠?qū)崿F(xiàn)會員的共同意愿。這種介于市場和政府之間的民間組織能夠在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮重要作用。通過這種民間組織可以使廣大農(nóng)民的力量聯(lián)合起來，使農(nóng)民在農(nóng)用物資、農(nóng)產(chǎn)品銷售等方面的議價能力大大加強(qiáng)，同時通過這種民間組織可以使農(nóng)民快速了解到外界的需求信息，極大避免了供需脫節(jié)情況的發(fā)生。政府可以結(jié)合黑龍江省的實(shí)際情況，通過政府鼓勵牽頭在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，取得一定成效后在全省進(jìn)行推廣，并通過立法對使這些民間組織得到法律保障，使這些民間組織能夠在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中發(fā)揮作用。

（四）加大政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的重視程度

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)得到了長足發(fā)展，但是城鄉(xiāng)差距卻越來越大，對此政府應(yīng)當(dāng)加大對公共服務(wù)的重視程度，應(yīng)從以下幾方面入手：首先，由于政府于2004年減免農(nóng)業(yè)稅使地方政府資金不足，無法全力發(fā)展農(nóng)村基本公共服務(wù)，因此政府應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財力支持，除此以外，政府還可以通過宣傳號召其他民間組織、私人企業(yè)進(jìn)行投資，以此來拓寬農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域的籌資渠道。其次政府應(yīng)努力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程，城鄉(xiāng)一體化是使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給困境得到解決的最終出路，就目前我國的實(shí)際情況來看，調(diào)整農(nóng)業(yè)在財政支出中的比重、加大對農(nóng)業(yè)的投入力度才是完善農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效措施。最后，一直以來農(nóng)村皆因地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后使眾多人才望而卻步，要想完善農(nóng)村基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府必須要加大三支一扶、大學(xué)生村官的宣傳力度，出臺優(yōu)惠的政策為農(nóng)村招收人才，為農(nóng)村發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的人才保障。

（五）提高基層公務(wù)人員的隊伍素質(zhì)

為了提高基層公務(wù)人員的隊伍素質(zhì)，應(yīng)該從以下幾方面入手：一是要切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)人員的思想素質(zhì)教育，使他們形成正確的人生觀和價值觀，做到為民辦好事，辦實(shí)事，全心全意為人民服務(wù)，同時由于農(nóng)村地區(qū)大多生活艱苦，因此培養(yǎng)公務(wù)人員吃苦耐勞的精神也至關(guān)重要。二是要切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)人員的使命感和責(zé)任心，切實(shí)履行自己的義務(wù)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)政能力，農(nóng)村地區(qū)不同于城市，很考察公務(wù)人員的實(shí)踐能力，因此學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)的相關(guān)知識也至關(guān)重要。三是要重視制度建設(shè)，引進(jìn)競爭機(jī)制，完善公務(wù)員的考評制度，并明確獎懲制度，以提高公務(wù)人員的工作效率。基層公務(wù)人員的素質(zhì)直接決定了了上級決策、國家政策的貫徹落實(shí);直接影響了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和農(nóng)民的生活質(zhì)量，因此提高基層公務(wù)人員的素質(zhì)是保障農(nóng)村基本公共服務(wù)有效供給的重要前提。

注釋：

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