政府購買公共服務之成效評估研究

張妍妍，余 波，郭 蕾，溫亮明

（1．中國空氣動力研究與發展中心圖書館；2．西南科技大學經濟管理學院；3．中國科學院計算機網絡信息中心 ；4．中國科學院大學）

圖書館成效評估是以用戶為中心來衡量圖書館某一項目或服務工作的方法，用以解決特定用戶需求并達到服務用戶的目的。［1］通過評估，圖書館更容易發現自身在執行中存在的問題，便于改善服務、提升能力。［2］本文所指的成效評估與以往的績效評估所不同的是：成效評估的服務效果反饋在“物有所值”、“基于第三方的KPI評估”以及“用戶滿意度”的評估模型構建上，并對政府購買公共服務研究進行深入的思考。

1 政府購買公共服務的基礎

1.1 研究基礎

（1）國外政府購買公共服務的評估體系發展相對完善。Doloi H認為公共部門與社會資本合作能夠相互監督、協同行動、合作共贏，政府部門提供策略指導和相應的保障機制，私人參與方能夠獲得多方位資助，合作降低了運行全過程的公共產品和服務的價格。［3］Hamasu等討論了將評估和評價整合到圖書館業務操作中的重要性，并認為圖書館和圖書館員需要表現他們的相關性和重要性，鼓勵將評估和評價納入圖書館工作人員的日常工作考核中。［4］Susan認為評估關注的是測量工作、產品和技術，同時能夠反饋優勢和不足，應由評價轉向評估以提高圖書館服務質量，最后為提升圖書館生產績效提出了新的改進方向。［5］以上國外研究表明：建立一套完備的評估體系，不僅需要公共圖書館各部門間的通力合作，還需要用戶和第三方的參與，應多視角看待政府購買公共服務中的具體問題。

（2）國內政府購買公共服務的研究進展。張紅霞就績效評估與成效評估兩大體系的形成與發展分別從國際、國內視角進行了對比研究，并認為當前圖書館評估已由績效評估逐步轉為成效評估、多元互補的評估體系。［6］齊向華對圖書館評價的目的、主體和客體等要素進行分析，認為不同類型的圖書館評價其組成要素的具體內容也不同。［7］黃鈺新認為圖書館的社會公益性決定了其評估工作必須要有社會力量參與，因此應擴大評估主體范圍、鼓勵社會公眾參與圖書館評估工作，以便快速反映用戶需求，最后為圖書館改進服務質量提供了有益建議。［8］王培培等認為，目前我國已具備了良好的多方環境，肯定了政府購買公共服務體系建設的可行性和必要性。［9］楊豐全探討了政府購買存在購買主體和承接主體不清、文化主管部門或圖書館干預過多、忽略公眾的參與性、服務網點無統一管理制度等問題。［10］肖希明等分析了公共文化服務合作協調機制、激勵機制、資金投入機制、標準規范機制等內涵，并從建立多渠道的資金投入機制、利益平衡機制和激勵機制及科學有效的績效評估機制等方面展開了系統論述。［11］以上研究對社會力量參與公共圖書館服務給予了充分肯定，為政府購買公共服務的深入研究提供了借鑒思路。

1.2 政策指導

近年來，國家大力推行政府購買公共服務，頒布了一系列政策指導文件。筆者對國務院網站的相關政策進行了梳理（見表1）。

表1 政府購買公共服務的政策文件

當前，我國正在探索通過政府與民間資本合作，建設基礎設施、購買公共服務。已頒布的文件均從不同角度提到了政府購買公共服務。其中，2010年，國務院發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）［12］擴大了民間資本投資范圍，引導民間投資進入更多公共服務領域；2014年，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），［13］分析了民間資本進入公共服務領域的重要性及可行性；2015年，財政部出臺了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號），［14］明確指出政府與社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新；2017年，國務院發布《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號），［15］引導社會資本與政府合作參與文化設施、教育機構、醫療機構、養老服務機構等公共服務領域的建設運營。隨著政府購買公共文化服務的相關政策文件不斷出臺，將促進公共圖書館事業的進一步發展。

1.3 客觀優勢

政府購買公共服務的突出特征在于：社會力量與公共圖書館及政府之間達成合作伙伴關系，融入社會資金，全程參與公共圖書館建設、服務，實現多方利益共享、風險分擔的合作機制。其優勢在于擴充政府購買服務渠道、公共圖書館在社會效用上的共生性、社會資金與公共服務的互補。一方面，政府購買公共服務打破了政府投融資的獨斷經營，公眾可通過多元服務平臺享受豐富的館藏資源，擴充了圖書館館藏資源建設途徑，將信息資源與社會資本有效連接，形成信息的雙向交流機制；另一方面，政府購買公共服務有利于公共圖書館專注內容服務，提升公共服務能力，針對用戶需求及時制定服務措施，提升用戶滿意度。政府購買公共服務的具體運作流程見圖1。

圖1 政府購買公共服務的具體流程

政府購買公共服務的具體流程由公共圖書館、政府部門、社會力量等多方參與主體構成，主體之間就某一環節達成協議，各司其職、共建共享，既保障了公共圖書館內部硬件設施設備配套及時到位，又充分體現了我國利用社會資本投資公共事業的社會機制，對提升政府公共服務效能具有良好的推動作用。政府將公共文化服務延伸至圖書館領域，購買主體是政府，承接主體是提供公共圖書館管理或服務的企業、社會組織等，購買內容是公共圖書館的建設、運行、管理或服務。

公共文化服務領域通過政府購買公共服務引進社會資本、吸引社會資金參與供給，一方面使社會公眾享受高質量的公共服務，另一方面為日益壯大的民間資本、社會資金創造市場發展空間。政府購買公共服務在公共圖書館領域的應用表現在：政府與社會力量通過協議建立基于項目風險分擔機制、利益共享機制和多方監管機制的合作關系，公共圖書館依托該合作關系提升服務能力，完善公共圖書館服務體系，促進我國公共圖書館事業的進一步發展。

2 政府購買公共服務的成效評估模型初探

2015年，財政部明文指出：“公共服務項目評估論證時，要與傳統政府采購模式進行比較分析，確保項目全過程通過采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，同時降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、關鍵績效指標、支付方式、融資方案及財政補貼等要素，平衡好項目經濟效益和社會效益，確保實現激勵相容”。［16］盡管政府與社會資本合作提供公共服務的方式在全球范圍內的項目建設和運營中獲得了廣泛應用，但是在實踐操作中政府購買公共服務實際效用價值如何卻未可知。其中的一個重要原因就是公共部門缺少完善的監控指標，不能全面把握、評估政府購買公共服務的目標。因此，筆者試圖從物有所值評估、基于第三方的KPI評估及滿意度評估三方面驗證政府購買公共服務的效用價值，以期深化政府購買公共服務在成效評估環節的研究。

2.1 以物有所值為要點的成效評估

物有所值，強調公共產品供給的效率、效能和經濟性，要求公共服務的多元化。［17］從物有所值的角度而言，政府購買公共服務能夠如實反映所提供公共服務的執行效率、效能、經濟性和伙伴關系的波動。政府購買公共服務與傳統的政府直接分配資金給公共事業領域相比，強調提供更高水準的服務，強調物有所值、創新和合作伙伴關系的建立。政府利用社會資金、技術和管理的優勢并借助市場競爭的作用能夠確保社會資金在公共服務供給中的效用價值，也能保障納稅人的利益。同時，物有所值評估更為強調用戶需求、服務價值增加以及服務創新，但目前物有所值評估表現出效率低下、效能詬病、非經濟性等弊端。在此基礎上，筆者對物有所值評估要素進行梳理，繪制關于公共圖書館、政府、社會力量、用戶的物有所值評估關系圖（見圖2），試圖優化政府購買公共服務的成效評估效果。

圖2 政府購買公共服務的物有所值評估關系

如圖2所示，效率、效能、經濟性三個指標分別位于關系圖譜的不同位置且緊密連接各主體，在對立關系與共命運關系的轉化上，三要素因項目評估環節的客觀需求而在關系圖譜中不斷調整位置，保證物有所值評估過程中主體關系的和諧。對政府購買的公共服務進行物有所值評估時，作為項目承接者且處于核心領域的公共圖書館，要不間斷保持同政府、社會力量及用戶之間的聯系；政府是公共服務的參與主體和評估主體，同時作為統籌者和協調者要維持關系圖譜的平衡狀態；社會力量代表著源源不斷的資金；用戶需求驅動則是衡量項目能否繼續的重要指標。主體之間以常態化合作形式運用三要素對項目過程進行評估，能夠保障服務的持續進行。

2.2 基于第三方的KPI評估

關鍵績效指標（Key Performance Indicators，KPI），是學術界在有關圖書館績效評估研究中關注的焦點。以往對于項目績效的評估主要集中在時間進度、預算目標、專業技術的合理應用和業主的滿意度等方面。［18］但這些指標所涵蓋的內容過于狹窄，無法表現各個利益相關者之間實際的貢獻效益，難以充分反映用戶需求。［19］基于第三方的KPI評估可從建立法律事務所、會計事務所、審計事務所和專業評估機構等方面入手，探索建立政府購買公共圖書館服務第三方評價機制，增強評估的專業性、中立性和監督的社會性。［20］基于第三方的KPI評估，從效率、效能角度來定義KPI具體指標。一方面，KPI評估理論視角下的效率涵蓋了進度、預算、技術的合理應用、安全、利潤和爭端解決等要素，效能涵蓋了用戶滿意度、項目的適用性、缺陷率、社會責任、環境友好等要素；另一方面，從實踐視角，評估更加強調社會力量參與度、公共圖書館適用性及用戶反饋。表2所列的評估指標從政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）項目的技術性、經濟性、安全性、目標性等進行具體衡量。

表2 基于第三方的KPI評估指標

（1）基于第三方的KPI評估理論視角分析。對社會力量參與公共圖書館服務的評估要強調全過程性，避免單一的事后評估。具體而言：事前，應對政府購買公共圖書館服務的需求、內容、數量、質量、購買方案進行評估；事中，要對承接社會組織的公信度、服務能力、業績等開展評估。基于社會資金參與公共服務事業存在事前事中的復雜性、特殊性等因素，第三方評估機構要在項目事前做好調研，對已掌握的情報信息進行甄別，降低容錯率；事中保證信息的有效性并做好監督考核。

（2）基于第三方的KPI評估實踐視角分析。實踐視角主要側重事后評估和重視用戶評估。對提供服務的效果開展總體評價則要針對重點內容進行專項評估，評估結果要及時向相關部門、提供服務的社會組織、圖書館和用戶反饋，建立基于評估結果的反饋機制、責任追究機制和法律后果承擔機制。考慮到實踐視角的顯性特征，因此從項目后期的可行性、操作性、便捷性、易用性等指標進行具體評估。在后期的評估中，第三方評估機構通過應急預案機制，為經過評估但未達標的項目提供修正方案。

2.3 以“滿意度為指標”的成效評估

滿意度是指對產品或服務可感知的效果或結果與期望值相比較后，利益相關者形成愉悅或失望的感覺狀態。公共圖書館要根據用戶需求結構、行為偏好等特征評價用戶對政府購買公共服務的滿意程度，選擇那些既能全面反映用戶滿意狀況又具代表性的項目作為讀者滿意度的評價指標。［21］為此，要科學確定用戶滿意度指標和滿意度級別并對用戶滿意度進行測量、監控和分析，進一步提升服務質量。考慮到成效評估工作復雜、涉及利益相關者多的特性，筆者綜合內外部環境，增加了政府、圖書館、社會力量三類利益相關者，從而形成了由政府、圖書館、社會力量、用戶構成的四維利益相關者滿意度評估模型（見圖3）。

圖3 政府購買公共服務的四維利益相關者滿意度評估模型

從模型所反映的評估指標來看，政府滿意度要從是否為支持開展公共圖書館事業發展、建立并實施監督機制方面進行考核；社會力量滿意度要看其是否積極參與公共圖書館建設并提供有效服務；用戶滿意度要培養用戶敏銳的嗅覺去體驗項目并客觀看待項目成效，積極建言獻策；作為核心主體的公共圖書館，要多方衡量滿意度，從項目籌劃到后期成效反饋等各環節都需綜合考慮政府、公共圖書館、社會參與力量的職責及讀者需求，以具體目標為導向，在合理規范的基礎上，逐步形成政府購買公共服務的滿意度評估長效化機制。

3 政府購買公共服務的成效評估模型驗證

3.1物有所值評估模型案例——江陰市的“三味書咖”

江陰市為解決公共圖書館“建設熱熱鬧鬧、運行冷冷清清”的難題，通過政府向社會購買公共服務，推出“三味書咖”閱讀聯盟。由江陰市圖書館根據實際情況提供定量數字資源并負責定期流轉、人員培訓和統一管理，鼓勵和調動社會力量共同構建現代公共文化服務體系。［22］市圖書館對合作聯盟單位的服務工作統一管理，委托第三方進行年度社會效益評估。［23］取得的效果是：加密了總分館體系，改善了原有以鎮、街道行政區域為單位的分館布局；業態融合程度不斷加深；合作伙伴類型日益多元化，目前已有咖啡館、茶樓、銀行、花店和社區等行業和組織加入圖書館領轄范圍，公共服務有效嵌入市民工作和日常生活。［24］

江陰市的政府購買公共服務實踐可以用來驗證筆者構建的第一類評估模型——以物有所值為要點的評估。“橋南小茶”是運用該政府購買公共服務方式的首次創新合作的典范，由圖書館提供定量圖書資源、負責圖書的定期流轉和相關服務管理，社會服務機構提供合適的場地、設備及服務人員并負責日常運營。這種合作形成共贏局面，在圖書資源給社會服務機構帶來用戶量的同時也能充分發揮圖書館館藏資源的價值，拓寬了圖書館服務范圍，讓資源和服務真正為百姓服務。“三味書咖”已基本建成市區網絡，并向更為廣闊的鄉鎮布點，基本形成布局合理、層次分明、功能完善的網絡體系結構。

3.2基于KPI的評估模型案例——銅陵市的“城市閱讀點”

銅陵市實施的“文化結對互助計劃”，通過公共文化機構與社區簽訂共建協議、建立聯系點、預約文化服務等方式，使文化館、圖書館等公共文化機構的服務向基層有效延伸。［25］該市結合圖書館新館、全民閱讀點等機構使市圖書館與鄉社區分館實行聯網管理，保證城鄉居民能夠及時借閱最新書籍，并建成國內首座集公共圖書館、高校圖書館和新華書店“三合一”的公共服務綜合體，逐步完善“總館+分館”體系建設。這些舉措對于促進公共圖書館總分管體系建設具有積極意義，是機制建設與實踐對接的有益嘗試。

銅陵市圖書館與新華書店合作的模式是政府購買公共服務的典型案例，推出了“你讀書、我買單”活動，讀者在書店看到喜歡的書，通過圖書館設在書店的點讀平臺辦理相關借閱手續，就可免費帶書回家。平臺啟動后，很快就受到廣大讀者的認可和好評，較好地實現了圖書館與新華書店、讀者之間的深度融合，取得了共享互惠的效果。銅陵市的實踐案例也正適用于檢驗筆者構建的第二種成效評估模型——基于KPI的評估，且具有鮮明特征：① 便捷性突出，滿足了讀者的個性化閱讀需求；② 技術性主導，通過平臺數據庫分析，更有利于建立以用戶需求為導向的館藏建設模式；③ 經濟性明顯，給新華書店帶來了更多經濟效益，幫助新華書店走出了發展困境；④ 目標性基本達標，銅陵市圖書館堅持以正確閱讀為導向，不斷調整、優化、完善館藏結構，在幫助市民養成科學合理的閱讀習慣方面發揮了積極作用。

3.3“用戶滿意度評估”評估模型案例——溫州市的“城市書房”

拿一張讀書證或市民卡，刷一下自助借閱系統，在任意一家城市書房都可以借書還書，完全免費且24小時不打烊，這是溫州市區17家城市書房嵌入百姓生活的常態。［26］溫州建設城市書房的思路很明確：充分調動社會力量，形成城市文明發展的社會合力。此外，溫州市還嘗試建設城市書站，并與醫院、銀行等機構合作經營并輔助管理。整合機關、社區、企事業單位的空閑場地，吸引眾多社會力量加入到公共圖書館服務工作中，從初期的選址、征名、設計到后期組織志愿者參與日常管理，每個環節都有社會力量參與，有效保證了資金鏈供應，溫州公共圖書館的服務工作也因此得到市民的認可。

溫州市的“城市書房”2014年開始建設，初衷是為了滿足讀者夜晚閱讀的需求，隨著市民滿意度的提升，2015年和2016年連續兩年被列入溫州市政府為民辦實事項目，政府、用戶滿意度成為評估項目成效的重要指標。截至2016年年底，已建成的25家城市書房總面積達5,820m2，外借圖書72萬冊，辦理借書證3.69萬張，共接待讀者161萬人次，產生的服務效益相當于一座中型圖書館，社會成效明顯。

從上述三類政府購買公共服務的案例來看，用戶對這一支社會力量給予了肯定，對政府購買公共服務持贊賞態度。公共圖書館將核心業務外包，吸納社會力量參與公共圖書館建設，并在用戶多元融合的需求下主動尋求新的服務增長點，為公共圖書館改進服務提供了良好契機。［27］

4 公共圖書館服務成效評估研究問題探討及展望

4.1 政府購買公共服務研究存在的問題

目前，國內政府購買公共服務的研究正處于理論探討初期，還存在研究層次低、研究對象少、內容單一、實踐層面缺乏等問題，今后隨著政府購買公共服務的研究逐步增多和社會力量參與公共服務事業的壯大，對政府購買公共服務在成效評估環節的研究將更加深入具體。［28］國內績效評估與成效評估的研究起步相對較晚，雖然從前述的實踐研究成果來看，政府購買公共服務已在我國取得了一定的成效，具有代表性的政府購買公共服務的案例表現出良好反饋。但是，綜合我國理論研究成果來看，我國學界對政府購買公共服務的研究存在以下不足：① 研究的關注點在政府購買公共服務的機制建設上，致使理論研究處于空泛階段；② 理論研究的指導性不強，導致理論研究的實際效用價值待檢驗；③ 關于服務評價研究還較少，一項服務的推出需要經得起實踐的檢驗，如果只注重研究服務過程而忽視服務結果反饋研究，勢必造成支撐服務的物力、財力的極大浪費，不利于政府購買公共服務的可持續發展。因此，需要進一步重視關于服務成效評估的研究，成效評估環節的效用價值、成效評估指標的細化等問題應是成效評估研究的關注點。

4.2 政府購買公共服務的成效評估展望

（1）注重成效評估的常態化。從政府購買公共服務的理論研究和實踐進展看，還需要繼續對其進行長期研究。成效評估還未引起社會各界足夠的重視，因此在注重成效評估研究的常態化方面的具體思路是：建立政府購買公共服務的推廣條例，厘清社會資金進入公共服務領域的準入程序；借助微博、微信等社交媒體為公共服務發展提供便利；完善社會力量參與服務建設的溝通渠道，鼓勵部分公共圖書館先行試點建立政府購買公共服務的專用咨詢窗口，方便社會資金順利進入公共服務領域。

（2）“用戶滿意度評估”成為重要評估導向。提高用戶參與意識和參與能力，從政府購買公共服務所涉及項目初期的遴選、招標，到項目正式開工，要利用有效渠道保障公眾的知情權，保證信息公開渠道的多元化；以線上微博、微信宣傳，線下服務熱線、宣傳冊等形式進行信息公開，營造全民參與氛圍，逐步形成用戶粘性，提高用戶參與度。

（3）搭建成效評估的服務平臺。積極做好融資渠道創新，鼓勵和引導各類金融機構拓寬社會資金的準入門檻，將銀行等金融機構作為項目抵押擔保的創新投融資平臺；加強合作交流，如，給予部分財政補助，為資信良好的社會力量參與公共服務提供投融資擔保等措施；鼓勵銀行完善金融服務體系，開設專門服務窗口提供針對性服務；在平臺建設上利用信息技術云平臺，保證平臺使用界面友好簡潔，方便使用。

（4）建立健全第三方評估監督機制。用公開、透明的運行機制理順服務程序。當前我國公共文化服務體系建設最核心的問題是體制機制問題。［29］著力點有二：① 通過科學可靠的調研分析，不斷完善評估指標體系的內容，細化評估標準，厘清評估重點；②以轉變觀念為導向，適度發展非政府組織，鼓勵第三方機構的監督效用，創新監督渠道，利用線上線下相結合方式保證監督的時效性、完整性。