淺析PPP模式在公立醫院的理論及實踐價值

高宇

摘要：由于近年來經濟形勢對政府財政壓力的影響，公立醫院作為公共事業正呈逐步虧損的態勢，緩解其經濟壓力，已成為亟待解決的問題。文章以公立醫院為研究對象，對PPP模式在公立醫院中的運用進行案例展示，同時，分析該模式在運用中的實踐價值。

關鍵詞：PPP；公立醫院；保障機制；制度化

隨著我國經濟進入新常態，經濟下行壓力不斷加大，財政收入負擔剛性支出的壓力日益凸顯，2017年藥品加成的取消，以及未來對衛生材料零加成的管理，對公立醫院是一個不小的打擊，彌補財政撥款不足，緩解各級政府財政壓力，盡快激活民間資本，在拉動經濟增長的同時，提高公共服務的效率和質量，成為亟待解決的問題。

一、國內研究現狀

我國規范運作PPP 的歷史不長，但隨著近年來對該模式的系統研究，使我國對于PPP模式有了更深層次的理解，同時，該模式應用于公立醫院改革的案例也逐漸增多。

鳳凰醫療集團選用了“投資—運營—移交”的IOT委托管理模式并取得了成功，該成果被國內多所公立醫院借鑒使用。IOT委托管理模式下，一方面醫院獲得了公司集團的經濟投資，用于提升醫療救治質量、進行醫療項目與技術研發、更新治療與科研設備及儀器；另一方面公司集團能夠在一定程度上享有對醫院經營管理的權利，同時從醫院的耗材、器械、藥品供應、管理經費等環節擁有優先權和參與權。在該案例中，2013年年底鳳凰醫療集團在國內香港地區上市，截至目前，由其投資控股的醫療機構包括：近三十所社區醫療機構、七所一級醫院機構、一所中醫院、十所綜合醫院和北京建宮醫院，形成了集合重癥醫療救治、基本疾病預防與保健、社區衛生管理的綜合性、一體式醫療系統。

2014年，以加強基層地區的醫療救治水準為目標，香港醫管局在三個行政區域內實施了公私合營的醫療門診服務救治方案，前來診治的患者獲得香港地區政府部門發放的醫療經費補貼，支付少部分的普通門診治療費用，能夠享有由私營機構診所的醫生提供的診斷與治療；與此同時，私營醫療診所和公立醫院機構之間建立起共享的患者病例檔案。香港醫管局從財政年度預算中劃撥出幾億資金用于支持醫療機構的公私合營，初步建立起運營機制并創設了項目資助基金。在香港政府有關管理部門的帶領下，針對醫療機構的公私合營，設立了廉政公署和審計署的聯合監督與管控制度，監督醫療資源及職權行使過程中是否存在腐敗、違法行為，對違法、違規行為提出警告或者采取法律制裁。

但在相關法律制度方面，目前我國仍不夠完善，僅有財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號，在政府監管及實施細則方面仍沒有做出詳細規定。張璐琴在其《公立醫院改革與醫療行業PPP的發展》中也提出要盡快強化對醫療PPP應用情況的全面評估，對已逐步形成的醫療服務標準進行清晰界定，加快各項標準規范化和制度化。

二、國外研究現狀

PPP理論誕生于英國，獲得了世界銀行、聯合國、歐盟等眾多國際聯合組織的認同與推崇。對于在醫療衛生行業的發展，2001年英國政府建立了National Health Serivce（簡稱NHS）的Local Improvement Finance Trust（簡稱LIFT），用于基層社區醫療服務水平的提升和基層醫療設施的升級與維護，起到從總體上加強地區基層醫療服務救治水準的作用。現階段，英國政府建立了基層醫療基金，用以建立隨到隨診的醫療診所、醫療技術卓越的全科醫療中心、購買換代和維護醫療設施及器械。上述醫療項目基金的創建與使用，進一步深化了公私合營的醫療制度改革，并獲得了實踐的檢驗，提供了成功案例與有益經驗。

歐洲各地與世界范圍內其他地區國家先后學習并嘗試了英國的PPP模式，例如亞洲的新加坡、日本和美洲、歐洲已經在公立醫院醫療制度創新與改革方面積累了數十年的改革與實踐經驗——國家享有對公立三甲醫院機構的所有權，公立醫院的運營宗旨為保證民生、提供醫療服務，但公立醫院的運營管理機制學習并借鑒了私營公司企業的管理經營模式。舉例說明，在新加坡的公立醫院中，一方面享有國家政府部門的財政撥款和經濟補助；另一方面在內部運營模式上采用了獨立經營、自負盈虧的公司管理制度，設立了董事會，由醫院院長擔任董事長并對其負責，國家政府部門不再享有對醫院運營管理的干涉權利。

為了促進推動公私合營的PPP醫療模式進一步發展，世界上很多國家都著手實施PPP醫療服務模式并成立了相關的項目管理委員會，旨在推動與進一步深化公私合營的醫療服務制度改革。

三、PPP模式的理論和實踐價值

1. 緩解政府財政支出壓力，緩解了公立醫院對醫療擴展建設的融資壓力，節約了財政資金，同時為公立醫院建設資金緊缺提供了解決途徑。由于能源和重工業行業的嚴重衰退，2016年遼寧省經濟增速跌至-2.5%，成為全國唯一負增長的省份，也是7年來首個出現負增長的省份。另據《21世紀經濟報道》，遼寧省經濟發展緩慢、增速不明顯的主要原因是政府的財政負債率較高、民營公司企業經濟實力不足、省內人才的持續流出等等。根據《遼寧日報》2016年4月17日的報道，有關會議強調，未來的經濟時期中，遼寧省政府的管理部門將重點解決財政問題，防范財政負債風險。該省隨后發布的《遼寧省人民政府關于加強縣級財政管理的若干意見》也提醒地方政府的管理人員，應當加強對政府財政負債風險指標的評估與監測，提升政府部門應對財政風險的能力，提升政府部門的職能與辦事效率。由此可見，解決資金緊張問題是公立醫院擴展建設的關鍵問題，而私營企業的舉債融資實力相對良好，可以為醫院機構分擔一部分的資金籌集問題，實現資源的合理化配置，同時有助于私營公司企業增加經濟收益。

2. 政府部門風險的防范與轉移。在市場經濟風險增長的現階段，PPP醫療服務模式的開展，將政府財政原本承擔的一部分債務風險，合理轉移給私營公司和民營企業承擔，其中涉及到公立醫院機構的運營管理、建設、設計與投資等項目，從而在一定范圍內降低了政府的經濟負擔和債務風險。

3. 提高了公立醫院醫療設施建設、運營的效率。政府、醫院與PPP項目公司在特許經營協議中就建設、運營等方面的權利和義務進行明確，通過合同契約對PPP項目公司建設工期、質量以及運營服務水平等進行約束，促使PPP項目公司務必按協議規定完成建設運營任務。

4. 可以引進先進的醫療臨床及科研技術和運營管理經驗，優化了運營服務水平。私營企業擁有相關領域的專業技術和專業人才，由他們負責項目的具體建設，實現了資源配置效用的最大化，能夠建設優質、高效的社會公共物品及服務。在基本建設的實施過程中，可以選用醫療技術水平先進、服務理念具有一定指導意義的單位參與到項目中，從而給醫院帶來一些新的思路。

5. 引入醫療機構之間的競爭機制。具有指導意義的私營企業的引入，打破了醫療行業由公立醫院一家獨攬的局面，市場化的運營會提高管理的效率，所以，引入私營企業負責項目的具體運營這種競爭機制，能在很大程度上節約政府的資源，同時提升管理的效率，為公眾提供更加完善的服務。同時，提高了員工的工作積極性，更利于公立醫院盈利創收。

6. 有利于市場在醫療衛生服務提供中的定位。在政府的主導管理下，市場要做出相應的反應來適應政府的調控。醫療服務是國民經濟中的重要組成部分，因此，不能使其脫離了市場經濟的體制。市場要幫助政府引導各個行業對公共服務項目投入社會資本，這樣不僅能夠減緩公共服務項目的資金壓力，還能引起投資企業之間的良性競爭，促進國民經濟的發展。

參考文獻：

[1]裴勁松，王丹.PPP項目在中國的發展應用——以北京地鐵4號線運營為例[J].經濟師，2010（10）.

[2]張偉麟，吳志翔，陳可風.香港PPP模式：合作與共贏[J].中國衛生，2016（12）.

（作者單位：大連醫科大學附屬第一醫院財務部）