從經濟發展的視角看環境保護40年

李志青

究竟應該如何理解這40年里生態環境質量的演進？如何從經濟發展的視角來審視40年里的生態環境保護努力？我們認為，過去40年里的環境保護并不是在一個獨立的制度空間中演進，而是與經濟增長以及改革開放進程高度耦合在一起的，只有從經濟發展這個主旋律出發，才足以全面真正理解和界定40年環境保護的真正內涵。

1978年改革開放以來的40年里，盡管生態環境保護與經濟發展齊頭并進，取得各種積極進展，但從效果來看，生態環境保護的成就似乎并沒有經濟增長來得這么耀眼和明顯，就指標上的對比而言，兩者間的關系甚至是“相背離的”，也就是通常所講的，經濟增長與環境保護并不協調和一致。那么，究竟應該如何理解這40年里生態環境質量的演進？尤其是在經濟與環境間存在矛盾的背景下，如何從經濟發展的視角來審視40年里的生態環境保護努力，是幫助我們完整解釋環境與經濟關系，并有助于指導下一步我國環境保護與經濟增長政策的重要議題。

怎么劃分過去40年環境保護的發展階段？對此，有很多文獻進行了分析，其中絕大部分都是從環境保護工作自身的演進來劃分的。譬如有研究將環境保護的起點追溯到1972年，也就是中國派出代表團參加聯合國斯德哥爾摩環境峰會算起；又譬如另外的研究則以環保部門的機構設置為劃分階段的依據，包括歷次環保部門的“升格”等。應當說，這樣的階段劃分有其合理之處，較好地概括了過去40年生態環境保護的各種努力和嘗試。但問題是，如果僅僅從環境保護自身的視角出發進行劃分的話，實則很難解釋得通40年環保努力之下的“環境保護結果”。既然環保問題受到如此高度的重視，為何結果卻如此“不堪”呢？根據公開的環境公報，到2017年，仍然有不少區域、水體和城市面臨著嚴重的生態環境退化問題。就此而言，原有的階段劃分必然有其不合理之處。在筆者看來，其中最大的問題就是，脫離了“經濟增長”來確定環境保護的發展階段，這是造成“過程與結果相背離”的最主要原因所在。

我們不妨換個視角，先來看看環境保護背后的經濟發展。一般而言，理論界認為，40年前的改革開放是我國經濟發展最近一個成長周期的起點，這個判斷是有道理的。主要依據在于，1978年前后，以改革開放政策為分界線，實則存在著截然不同的兩種經濟發展模式和經濟發展制度；從結果上看，也是如此，在經濟增長的規模和方式上1978年前后也都有著很大的差異。

1978年是一個起點，之后，中國的經濟發展顯然又經歷了好幾個發展階段。如果僅從經濟增長的數量上看，90年代中期（大約在1992年左右）之前，經濟增長的速度仍然顯得較為平穩，此后一直到1998年左右，經濟經歷了一番快速增長，然后有所減緩，一直到2003年之后，經濟又開始高歌猛進，再到2012年左右，經濟增速逐步放緩，直至今天。由此可知，根據經濟增長速度來劃分，大致可以將40年的經濟發展劃分為1978年～1992年、1992年～2012年、2012年至今，這樣三個階段，經濟增速分別為平緩、快速再到平緩。

回過頭來再看環境保護工作，按照以上三階段，可以發現，1978年～1992年的第一階段，環境保護工作的進展基本上與經濟增長是持平的，在某種程度上，甚至是超越經濟發展階段的，主要體現在各類環境管理制度體系的完善上?？梢哉f，目前在環境管理上諸多制度的源頭，都可以追溯到這個階段。為何在經濟增長較為平穩時，我國就開始引入系統的環境管理制度呢？主要原因有兩點。

第一，80年代的工業化和經濟增長已經顯現出對生態環境的某種破壞性，特別是部分地區發展鄉鎮工業所導致的污染問題日趨嚴重，引起中央政府對環境問題的高度警覺；第二，就體制上而言，帶有較強中央計劃性質的經濟增長始終本能地警惕著在環境保護上重走西方國家“先污染、后治理”的發展模式，對于先保護、后發展有著強烈的愿望。體現在環境質量的結果上，在這一階段，各類環境質量并沒有出現惡性的下滑，總體上反映了環境與經濟的相對平衡關系。

再來看1992年～2012年的第二階段，這20年是中國經濟增長的黃金時期，基本上每年的經濟增速都達到了10%以上，其中改革開放的因素功不可沒。一是1993年開始確立了社會主義市場經濟的基本經濟制度，二是2001年加入WTO，在進一步開放方面邁出關鍵一步。

經濟上高速增長，給環境保護帶來極大挑戰。其一，工業化、城市化等進程對生態環境造成了越來越大的壓力，不斷逼近生態環境的承載極限；其二，之前的生態環境保護管理體制在側重經濟增長的市場經濟發展面前失去“剛性約束”，逐步在執行上變得“富有彈性”。這兩方面都意味著，本來尚可平衡的環境與經濟關系，在壓力此消彼長的影響下，開始變得越來越不穩定。受此影響，即便在生態環境保護制度有了重大演進（2008年國家環保總局升格為環境保護部）的情況下，生態環境質量仍然出現了斷崖式的下滑，直至各種環境污染事件的爆發和頻發。也就是說，在這個階段，生態環境保護的努力程度與經濟高速增長所需的環保約束程度相比是遠遠不夠的。根據歷史資料，其中的原因也不難理解。

第一，在經濟體制上，從計劃經濟向市場經濟的轉變，一定程度上令環境保護在政府和市場兩個層面上同時遭遇極大的困境，客觀上體現為政府能力的不足和市場力量的過度強大，都使得環境保護變得越來越“弱勢”；第二，在經濟增長成為壓倒性政治任務后，在主觀上極大削弱了抵御“先污染、后治理”發展模式的認知基礎，對于環境保護工作重要性的認識有所不足。正是這些主客觀因素，造成了這環境與經濟關系逐漸失衡的20年。

此后便是2012年后的最近一個階段。這個階段經濟發展的最大特征在于，增速跌落10%，重新趨于平緩，經濟增速平緩的關鍵原因在于發展動能不足，尤其是體現在效率不高、市場活力不高等問題上。對此，2012年后，中央開始啟動新一輪的改革開放，與此同時，生態環境保護工作重新被提上重要的議事日程，進而呈現出經濟與環境的再平衡動態關系。這一最新動態直到目前為止仍沒有結束，總體上，新一輪的環境保護努力已經取得了一定成效。如何理解這個階段的環保工作呢？

第一，經濟增速上的放緩某種程度上為環保工作創造了重要的“窗口期”，簡而言之，市場出現飽和的結果使我們有條件在環境保護上提出較高的要求和標準；第二，對于市場經濟發展特征的深刻理解提高了政府和市場在環境保護上積極作為的主觀意識；第三，經過40年左右的改革開放，同時受互聯網等技術進步的影響，各領域改革措施的協同作戰能力有所提高，改革的系統集成程度有所提升，從而加強了環境與經濟協同的能力。

總體上，我們認為，過去40年里的環境保護并不是在一個獨立的制度空間中演進，而是與經濟增長以及改革開放進程高度耦合在一起的，只有從經濟發展這個主旋律出發，才足以全面真正理解和界定40年環境保護的真正內涵。