規(guī)范行政職權(quán)運(yùn)行背景下山西省推行權(quán)力清單制度研究

李夢

摘要：權(quán)力清單制度的推行是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重要改革任務(wù)，對(duì)于深化行政體制改革，推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化，建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府具有重要意義。文章立足山西省情，著重分析目前山西省政府權(quán)力清單制度推行中存在的特點(diǎn)、問題等，并提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，以期從體制建設(shè)角度助力山西資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，凈化山西政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)弊革風(fēng)清，重塑山西形象，促進(jìn)富民強(qiáng)省。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；依法行政；監(jiān)督；制約

2015年年初，省政府決定在全省全面清理行政權(quán)力，推行權(quán)力清單制度。山西面臨資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，為全面落實(shí)黨的十九大精神，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新突破，必須以政治建設(shè)為綱領(lǐng)，以為人民服務(wù)為宗旨，堅(jiān)持依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，營造良好的經(jīng)商環(huán)境。權(quán)力清單制度的推行，明確了政府權(quán)力的邊界，公開了權(quán)力運(yùn)行的流程，對(duì)于監(jiān)督和制約權(quán)力，推動(dòng)政府信息公開，推動(dòng)法治、服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義。

一、權(quán)力清單的內(nèi)涵和定位

權(quán)力清單是以清單列舉的方式，將經(jīng)過法定程序確認(rèn)的行政職權(quán)的名稱、類型、依據(jù)、行使主體、工作流程、監(jiān)督方式等通過互聯(lián)網(wǎng)等途徑向社會(huì)公開，明確了權(quán)責(zé)邊界和辦事流程，將大大便利群眾辦事和社會(huì)監(jiān)督。

首先，行政職權(quán)運(yùn)行管理監(jiān)督創(chuàng)新。各地相繼出臺(tái)權(quán)責(zé)清單管理辦法，該辦法是具有法律效力管理規(guī)定，對(duì)實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。權(quán)力清單的建立將使權(quán)責(zé)更加清晰，避免部門之間扯皮；促使行政主體依法行政，防止權(quán)力行使的隨意性；權(quán)力公之于眾，運(yùn)行透明，便于監(jiān)督和制約。

其次，政府信息的主動(dòng)公開。在各級(jí)政府門戶網(wǎng)站中，權(quán)力清單被劃分在政府信息公開一欄下面，因此可以認(rèn)定權(quán)力清單的建立是行政權(quán)力運(yùn)行信息的主動(dòng)公開。加大行政機(jī)關(guān)行政審批、行政許可、行政處罰等信息公開力度，可以積極推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，促進(jìn)依法行政。

最后，政府服務(wù)方式的創(chuàng)新。每一個(gè)權(quán)力事項(xiàng)都根據(jù)實(shí)際辦理的程序和環(huán)節(jié)，繪制了形象直觀、結(jié)構(gòu)清晰、簡潔明了的權(quán)力運(yùn)行流程圖。權(quán)力清單借助電子政務(wù)平臺(tái)，一方面推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，對(duì)行政主體行使權(quán)力形成內(nèi)部約束和外部監(jiān)督；同時(shí)簡化辦事流程，提高了行政效能，有利于政府為公眾提供更便捷的服務(wù)。

二、山西省推行權(quán)力清單制度的過程和特點(diǎn)

（一）以地市探索為起點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞行政審批制度改革

2011年，在深化行政審批制度改革背景下，大同市針對(duì)行政效率低下、行政審批項(xiàng)目過多且不規(guī)范等問題，創(chuàng)新思路，狠抓行政審批制度改革，使該市的審改工作取得突破性進(jìn)展。一方面，制定審批項(xiàng)目清理原則，將市級(jí)審批項(xiàng)目由原來的411項(xiàng)精簡為182項(xiàng)，同時(shí)還縮短審批辦理時(shí)限；另一方面，還對(duì)涉企收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目和行政處罰、行政征收、行政確認(rèn)等其他行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行集中清理，并統(tǒng)一納入政務(wù)大廳集中辦理，極大方便了群眾辦事。大同市的改革對(duì)其他各市具有重要啟發(fā)借鑒意義。

晉中市關(guān)于建立權(quán)力清單的探索始于2014年5月，突出為企業(yè)減負(fù)的特點(diǎn)。晉中市認(rèn)為，公布權(quán)力清單，旨在劃定政府“權(quán)力邊界”，明確“權(quán)力家底”，既讓群眾清楚政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界，明白政府部門需要給自己提供什么樣的服務(wù)和如何服務(wù)；同時(shí)讓政府工作人員知曉自己的權(quán)力邊界和行使程序。在建立涉企權(quán)力清單的同時(shí)，晉中市還針對(duì)企業(yè)反映的亂收費(fèi)、收費(fèi)依據(jù)不明等問題，進(jìn)一步列出了收費(fèi)目錄清單和政府性基金清單，清理、取消、規(guī)范所有的涉企收費(fèi)項(xiàng)目及政府性基金項(xiàng)目，建立清單并向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。

2014年11月，在省編辦的統(tǒng)籌下，省政府各部門開始在門戶網(wǎng)站公布行政審批事項(xiàng)清單。經(jīng)過改革、清理核實(shí)，各部門共保留行政審批事項(xiàng)475項(xiàng)，并詳細(xì)記錄了行政審批事項(xiàng)項(xiàng)目序號(hào)、名稱、共同審批部門、設(shè)定依據(jù)、審批對(duì)象、實(shí)施機(jī)構(gòu)以及收集社會(huì)各界對(duì)進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)意見的具體方式等。2016年7月，省政府印發(fā)山西省政府部門行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理辦法，文件明確提出行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理必須遵循依法依歸、公開透明、規(guī)范運(yùn)行、創(chuàng)新管理四大原則，并肯定權(quán)力清單對(duì)深化行政審批改革，創(chuàng)新行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理的積極作用。

（二）統(tǒng)一部署，全面清理

2015年1月起，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，山西省政府開始在全省全面清理行政權(quán)力，推行權(quán)力清單制度。省、市、縣（市、區(qū)）政府部門及依法承擔(dān)和履行行政職能的部門或單位，全部納入此次清理行政權(quán)力的范圍。 具體任務(wù)為全面摸清底數(shù)，分門別類進(jìn)行梳理，逐項(xiàng)列出名稱、實(shí)施依據(jù)、行使主體等，形成權(quán)力清單。一方面要實(shí)現(xiàn)權(quán)力大力精簡下放，按照職權(quán)法定和簡政放權(quán)的要求，對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行清理規(guī)范。同時(shí)建立責(zé)任清單，要按照權(quán)責(zé)一致原則，認(rèn)真梳理本部門依法應(yīng)予履行的職責(zé)，將行使權(quán)力對(duì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任事項(xiàng)逐一厘清，準(zhǔn)確直觀地列明責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形，落實(shí)行政主體責(zé)任，確保“法定職責(zé)必須為”。2015年7月，省辦公廳公布了首批52個(gè)省政府部門的權(quán)力清單。2016年7月，省政府印發(fā)關(guān)于山西省政府部門行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理辦法。文件中明確提出行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理必須遵循依法依歸、公開透明、規(guī)范運(yùn)行、創(chuàng)新管理四大原則，并肯定了權(quán)力清單對(duì)深化行政審批改革，創(chuàng)新行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理的積極作用。

（三）權(quán)力清單建設(shè)與“六權(quán)治本”工作互為銜接，相互推進(jìn)

制度建設(shè)是約束權(quán)力的基礎(chǔ)和前提。“六權(quán)治本”是山西省委在全省部署的規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、堵住權(quán)力漏洞、遏制權(quán)力濫用的重點(diǎn)工作。2015年11月，在繼續(xù)推進(jìn)“六權(quán)治本”工作會(huì)議上，時(shí)任省委副書記樓陽生提出要進(jìn)一步落實(shí)“兩清單”制度，優(yōu)化“兩張圖”流程，進(jìn)一步規(guī)范“兩平臺(tái)”建設(shè)。“六權(quán)治本”作為一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要具體的措施穩(wěn)步推進(jìn)。王儒林指出，必須把推行政府工作部門權(quán)力清單制度作為重點(diǎn)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化推進(jìn)措施，確保“六權(quán)治本”工作務(wù)實(shí)高效推進(jìn)、取得預(yù)期成效。

（四）形成“兩單兩圖”和“兩個(gè)平臺(tái)”

“兩單兩圖”明確了政府的權(quán)責(zé)事項(xiàng)，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行的流程。目前山西省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布的省政府各部門權(quán)力事項(xiàng)共2997項(xiàng)，網(wǎng)上可辦理事項(xiàng)150項(xiàng)。公眾可以通過高級(jí)檢索的方式查詢各部門的職權(quán)明細(xì)，并且在每項(xiàng)職權(quán)下面可以提交行政職權(quán)事項(xiàng)的改革建議，如保留或取消。公共資源交易平臺(tái)主要整合政府采購、工程招投標(biāo)、國土資源交易、產(chǎn)權(quán)交易等四類公共資源，并統(tǒng)一納入平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行。兩個(gè)平臺(tái)總體實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力運(yùn)行、公共資源配置、政府公共服務(wù)、重大信息公開、行政效能監(jiān)察等五大功能，整體辦事效能和服務(wù)水平將得到全面提升。

（五）實(shí)行收費(fèi)目錄清單制度，突出為企業(yè)減負(fù)特點(diǎn)

2016年8月，山西省全面實(shí)行經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)目錄清單制度，包括《經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)目錄清單》、《涉企經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)目錄清單》、《行政審批中介服務(wù)（前置服務(wù)）收費(fèi)目錄清單》三項(xiàng)清單制度。收費(fèi)目錄清單是政府權(quán)力清單的重要組成部分，對(duì)于清理規(guī)范收費(fèi)，提高收費(fèi)政策透明度，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)具有重要意義。

三、深入推進(jìn)山西權(quán)力清單制度建設(shè)的重點(diǎn)舉措

（一）增強(qiáng)依法行權(quán)履職意識(shí)

依法行政是依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，依法行政則要求必須樹立現(xiàn)代行政法制新觀念。權(quán)力清單制度是推動(dòng)行政管理制度化和法律化的重要舉措。傳統(tǒng)的行政文化以人治為特點(diǎn)，為避免以情代法和人治的隨性，克服傳統(tǒng)行政意識(shí)對(duì)法治帶來的阻礙，必須加快由人治向法治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。一要樹立政府部門正確的價(jià)值觀，以實(shí)現(xiàn)公眾利益為出發(fā)點(diǎn)。二要樹立法律至上的觀念，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。

（二）創(chuàng)新體制機(jī)制

一方面，圍繞行政審批制度改革，減少審批項(xiàng)目，簡化審批程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)將行政審批改革落到實(shí)處，在市場準(zhǔn)入、審批辦照、待遇、服務(wù)等方面營造有競爭力的投資和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，助力山西轉(zhuǎn)型發(fā)展。另一方面，逐步推進(jìn)負(fù)面清單建立，降低市場準(zhǔn)入門檻，釋放市場活力，促進(jìn)公平競爭。

（三）圍繞國企國資改革穩(wěn)步推進(jìn)

國企改革作為山西轉(zhuǎn)型綜改的關(guān)鍵一招，迫在眉睫。建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的定位，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。

（四）嚴(yán)格行政問責(zé)制度

行政問責(zé)制度是督促政府部門行權(quán)履責(zé)的手段，對(duì)于建設(shè)責(zé)任政府、提升公共治理績效具有重要意義。問責(zé)制度的前提是明確政府責(zé)任事項(xiàng)，完善責(zé)任清單制度建設(shè)，依法明確每項(xiàng)權(quán)力對(duì)應(yīng)的責(zé)任，并將責(zé)任進(jìn)一步具體到組織、個(gè)人。依法檢查和評(píng)估政府及其官員的行為，構(gòu)建嚴(yán)格的懲戒機(jī)制。建立公眾對(duì)行政職權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，深入信息公開，依法保障公民權(quán)利，完善社會(huì)問責(zé)機(jī)制。

（五）完善行政法律法規(guī)

規(guī)范政府部門行政職權(quán)運(yùn)行，要做到有法可依，這是權(quán)力清單合法性的前提，也是“六權(quán)治本”工作的基礎(chǔ)。一方面要及時(shí)廢除或修改不符合全面深化改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)；另一方面，根據(jù)法律法規(guī)的變更及時(shí)更新權(quán)責(zé)清單，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)及時(shí)發(fā)布更新與公眾利益切身相關(guān)的事項(xiàng)，引導(dǎo)公眾對(duì)權(quán)力事項(xiàng)公布的關(guān)注。

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（作者單位：陜西師范大學(xué)）