多規融合的城市規劃

孫宇

摘要：改革開放初期，我國各項事業百廢待興，其中做好城市規劃工作是促進我國建筑事業發展的關鍵。我國在城市規劃方面進行了不斷的政策探索，經歷了從“二規合一”、“三規合一”、“四規重疊”、“五規合一”到“多規合一”發展過程，在此過程中出現了各種各樣的問題，各個部門的權力重疊、職責漏洞等現象時有發生，對我國的城市發展造成了不良影響，嚴重阻礙我國城市發展進程。本研究就對多規融合的城市規劃進行簡要介紹，對實施過程中出現的問題提出一些建議，旨在提升我國的城市規劃水平。

關鍵字：多規融合；城市規劃；土地利用

前言：

從改革開放以來，由于各地的規劃制度、管理方式、利益訴求等方面各不相同，城市規劃工作中難免存在沖突和問題。以當前的發展形勢來看，多規融合的城市規劃方式已經成為大勢所趨。筆者在本研究中對多規融合城市規劃的產生原因和發展歷史進行簡要介紹，然后對其發展過程中存在的問題提出幾點建議，希望能夠提升我國的城市規劃水平。

1.多規融合的發展歷史

1.1 多規融合政策的產生

自從城市規劃工作開始以來，學者們從法律地位、技術路線等方面發現了城市總體規劃和土地利用的諸多矛盾和問題。并且隨著城市規劃工作的不斷改進和發展，城市功能區的規劃、發展規劃、環境保護等工作也不斷地被包含在內。通過分析和研究發現，導致城市規劃出現問題的原因是法理依據和技術水平存在差異，并且還有利益方面的問題，所以為了解決這些不和諧的問題，學者們提出統一建立數據庫、確定空間規劃的建議。隨著政策的不斷革新，我國已經形成“多規合一、多規融合”的城市規劃政策。其中，多規合一是指將某些單一部門編制成為一個綜合性的規劃，共同應對工作。多規融合是多規合一的發展，實際應用中多規合一也有一定的不足，所以多規融合的政策相繼出現。多規融合的要求是保證各個部門獨立的基礎上，加強各個部門的交流溝通，及時進行工作上的協商，盡最大努力將發展規劃、城市規劃等工作的策劃和實行相互融合在一起。

1.2多規融合政策的發展

一項制度的推行沒有政策方面的支持是無法全面推廣的，政策是推動多規融合制度實施的有力保證。從當前來看，多規融合的發展大致分為三個階段，分別為萌芽階段、探索階段、實踐階段。在萌芽時期，空間管理的權力交錯的下分在國土、林業、環保、建設等多個部門，導致權力交錯，嚴重影響權力的實施，嚴重阻礙我國城市規劃工作的進行。以第一輪的全國性土地利用規劃為開始土地利用開始有所規范，開始進行全局的空間管制。直至1996年國務院下發了《關于環境保護若干問題的決定》，所以導致空間管理權力分散在各個部門，工作進行困難，因此導致各個部門開始對空間管理權力進行爭奪。在1999年的全國第二輪土地利用總體規劃工作的開展時期，社會各界對此問題進行了深刻的討論，最終隨著《土地管理法》和《城鄉規劃法》的實施，各個部門的權力劃分有了明確的界限。在探索階段，國家發改委憑借自己在規劃體系中的主導地位，進一步對空間管理權力進行爭奪。發改委首先通過試點實驗的方式，在江蘇、浙江、四川、廣西等多個省份的部分地區進行推進市縣改革。把城市規劃和土地利用劃分到發展規劃體系之中。但最終沒有取得實際效果。在實踐階段中，多規融合政策的實施被政府更加重視，許多地方政府加緊對中央政府工作的配合，使得開展多規融合工作的進程十分迅速。地方政府把多規融合作為促進當地經濟發展的一種手段，積極響應國家的號召，多規融合成為釋放土地的一種方式。在浙江、福建、江西等省份的部分地區展開新一輪試點。對于地方政府來說，多規融合成為一種提升空間規劃能力和回收土地權力的重要方式。

1.3多規融合的實際應用

各地政府在進行多規融合實踐時，產生了各種各樣的方式。這些方式分別為：部門合并、規委會主導等方式。部門合并的方式是將多個部門進行合并，防止發生利益上的沖突，并且合并后的部門進行統一管理，降低了管理的工作量，由于部門人員的增加，工作的開展效率也會得到一些提升。在上海、武漢等省份采用此種模式進行實驗，都取得了優秀的成績。將部門整合，一來解決各個部門的土地供需上的矛盾，促進部門的穩定性，但解決問題的方式并非唯一。部分地區還實行以規委會主導的方式。地方政府設立規委會掌握對各個部門的規劃權和審核權，將分散的空間管理權力聚集在一個部門手中，做到了將權力集中化，有利于各個部門在空間管理上的協調，防止管理矛盾的產生。但由于空間管理權力高度集中于一個部門，有可能導致權力制約失調，在公平上有一定的不合理性。

2.多規融合所存在問題及建議

2.1規范明確各部門的權力界定

多規融合出現了各部門難以放棄對空間管理規劃的權力，導致多規難融的現象發生。在我國地方政府的努力下，各個部門的權力界限還是難以劃定，從而導致根本性問題難以解決，多規融合的工作難以進行，僅僅在書面上達成共識。所以，我國中央政府需要在政策上支持多規融合工作的開展，明確的劃分各個部門在空間管理上的權力范圍，建立健全合理的空間管理體系，通過國家強制力保證工作的正常進行。我國地方政府方面，應當做好各部門的協調工作，進行一些聯席會議，促進各個部門之間的溝通，提升各個部門的協調能力。構建部門的領導機構，深入解決各個部門之間的矛盾，努力探索解決矛盾的方案，構建一個多部門融合的管理機制。

2.2建立健全保障多規融合的法律機制

多規融合是一項高難度的改革工作，需要由上而下的共同努力來保證工作完成。現有的《土地管理法》和《城鄉規劃法》等法律中僅僅體現了多規融合的思想，并沒有具體的進行明確規定，導致了多規融合缺少法律保證，嚴重影響其權威性和重要性。導致各部門對多規融合工作的進行沒有一個正確的認識，對此項工作的重視程度不足，直接影響我國在城市規劃多規融合方面的進展。同時，我國在多規融合工作的管理方面存在著較大的漏洞，外加沒有明確的法律法規制約，更加加大了我國多規融合工作的工作難度。法律是由國家強制力保證實施的，是保證工作準確實施的重要保障。所以，這提示我們需要建立健全推動多規融合的空間管理權力法律體系，為多規融合的工作妥當進行提供法律上的保障。在立法方面，加強基礎法律法規的建設，鼓勵地方政府積極探索出臺相應的管理條例，通過中央、地方政府的聯合治理，推動多規融合工作的有序進行。解決空間管理權力方面的矛盾，使各個部門能夠更好地處理部門之間的問題，以完備的法律保證工作的進行。

2.3加大中央政府對地方政府監督力度

具體工作的落實還需要地方政府進行管理，所以中央政府應當加強對地方政府的管理和監督。可以向地方政府下發工作任務，進行多規融合的城市試點工作，將每年的工作進展以文件形式進行上交，及時進行總結，保證地方政府的執行力。在一定時間之后，按照一定的標準對試點城市的進行驗收。通過此種方式對地方政府進行監督和管理。

結語：

為促進發展多規融合的城市規劃方式，保證我國城市規劃的規范化和合理化，我國中央政府和地方政府需要共同進行努力，無論是從法律方面還是從執行方面都要以嚴謹的工作態度去保證工作的有序進行。

參考文獻：

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