美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)與防務(wù)決策

何振華

摘要：美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)是總統(tǒng)最為倚重的咨詢與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之一，在美國(guó)的外交與防務(wù)決策中發(fā)揮核心重要作用。然而，其作用的發(fā)揮情況也受到了總統(tǒng)和國(guó)家安全顧問等因素的制約影響，并不能獨(dú)立履行其職能。在其實(shí)際運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中，也造成了各種問題。

關(guān)鍵詞：美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)；防務(wù)決策；總統(tǒng)；國(guó)家安全顧問

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)安會(huì)）是政府討論和研究重大戰(zhàn)略決策的核心組織，為總統(tǒng)國(guó)家安全和外交事務(wù)方面的決策提供參考。總統(tǒng)在安全委員會(huì)居于中心位置，也是國(guó)家安全政策的最后決定者。國(guó)家安全事務(wù)顧問是國(guó)安會(huì)日常工作的負(fù)責(zé)人，由總統(tǒng)直接任命，無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。

一、運(yùn)作特點(diǎn)

雖然說(shuō)《國(guó)家安全法》規(guī)定了美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的職能，但未對(duì)國(guó)安會(huì)的具體模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出安排，隨著其地位作用的不斷發(fā)展，目前其運(yùn)作模式具有以下特點(diǎn)。

首先，內(nèi)部運(yùn)作模式嚴(yán)謹(jǐn)集中。美國(guó)國(guó)家安全委員采用了由部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)、常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)與政策協(xié)調(diào)委員會(huì)構(gòu)成的三級(jí)委員會(huì)模式，使得國(guó)安會(huì)協(xié)調(diào)各行政部門工作的職能得到了極大加強(qiáng)，并進(jìn)一步集中了決策權(quán)力。克林頓時(shí)期，國(guó)家安全顧問萊克、國(guó)務(wù)卿克里斯托弗和國(guó)防部長(zhǎng)佩里原則上負(fù)責(zé)戰(zhàn)略性的政治問題；萊克、副國(guó)務(wù)卿和國(guó)防部副部長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行總統(tǒng)指令；安東尼？萊克及其屬下負(fù)責(zé)各個(gè)協(xié)調(diào)工作組，準(zhǔn)備各種預(yù)備性研究工作，并盡可能努力減少政府內(nèi)部的矛盾。這樣就形成了三個(gè)不同層次但又相互聯(lián)系的決策圈，最后由國(guó)家安全顧問進(jìn)行協(xié)調(diào)。

其次，總統(tǒng)對(duì)國(guó)安會(huì)的主導(dǎo)作用明顯。“伊朗門事件”后，國(guó)會(huì)成立了“托爾委員會(huì)”（The Tower Commission），對(duì)國(guó)家安全決策過(guò)程和國(guó)家安全委員會(huì)工作班子進(jìn)行徹底的調(diào)查，總結(jié)了總統(tǒng)沒能使用好國(guó)安會(huì)的教訓(xùn)。此后，歷任總統(tǒng)都加強(qiáng)了對(duì)國(guó)安會(huì)的掌控，積極參與國(guó)安會(huì)日常工作，并參與制訂和實(shí)施國(guó)家政策的環(huán)節(jié)。奧巴馬第一號(hào)總統(tǒng)行政命令，就對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的任務(wù)、組織、成員和內(nèi)部流程做出了明確規(guī)定。他還積極參加國(guó)安會(huì)會(huì)議，不僅主持部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)和副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，甚至還親自起草部分政策文件的細(xì)節(jié)。2011年，在突襲本？拉登的行動(dòng)開始前，奧巴馬還親自組織了6次國(guó)安會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，制定詳細(xì)的方案，為行動(dòng)的順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

二、國(guó)安會(huì)對(duì)防務(wù)決策的影響

關(guān)于國(guó)家安全委員會(huì)究竟在美國(guó)國(guó)家安全最高層的決策過(guò)程中扮演著什么樣的角色，一直有不同的意見和表述，主要在于其究竟是咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是同時(shí)也扮演了決策者的角色。從實(shí)例分析看，個(gè)人因素對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)防務(wù)決策的影響程度極為重要。

首先是總統(tǒng)因素。美國(guó)防務(wù)決策的權(quán)力核心就是總統(tǒng)，他可以決定主要依賴哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)防務(wù)決策過(guò)程。如果總統(tǒng)選擇了國(guó)務(wù)院來(lái)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)對(duì)外決策，那么國(guó)安會(huì)就主要起咨詢和顧問的作用。這也是國(guó)安會(huì)成立初期的主要執(zhí)行模式。但是，總統(tǒng)們很快就意識(shí)到了，與國(guó)務(wù)院乃至國(guó)防部不同的事，國(guó)家安全委員會(huì)的成員們更能引起總統(tǒng)的共鳴。他們?nèi)狈Κ?dú)立性，只是接受總統(tǒng)個(gè)人的授權(quán)并只為總統(tǒng)服務(wù)，而且總統(tǒng)們選擇的國(guó)家安全委員會(huì)成員大都是較為親近的人員。于是，從20世紀(jì)60年代中期開始，總統(tǒng)們?cè)絹?lái)越倚重國(guó)家安全委員會(huì)來(lái)進(jìn)行重大的戰(zhàn)略決策，國(guó)家安全顧問也是總統(tǒng)最重要的任命之一，成為了總統(tǒng)干預(yù)防務(wù)政策制訂過(guò)程和進(jìn)行部門協(xié)調(diào)的主要工具。同時(shí)，總統(tǒng)在使用國(guó)安會(huì)進(jìn)行防務(wù)決策時(shí)也有兩個(gè)選擇，一是通過(guò)正式會(huì)議，啟動(dòng)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)程序；二是與親密的顧問之間召開非正式會(huì)議甚至是秘密商談。通過(guò)適當(dāng)?shù)倪x擇，總統(tǒng)可以避免與其存在政策上的分歧或者是個(gè)人沖突的決策參與者，從而充分體現(xiàn)了總統(tǒng)的個(gè)人風(fēng)格。因此，總統(tǒng)的稟性、性格和對(duì)國(guó)安會(huì)的掌控對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的作用發(fā)揮起著至關(guān)重要的作用。

其次是國(guó)家安全顧問的因素。國(guó)家安全顧問實(shí)質(zhì)上已成為總統(tǒng)在防務(wù)決策方面最重要的咨詢?nèi)藛T。他們?cè)诎缪荨翱偨y(tǒng)助手”角色的同時(shí)，又在創(chuàng)造自己的權(quán)力，成為重要的決策者。國(guó)安會(huì)能否發(fā)揮作用就取決于國(guó)家安全顧問在履行以上兩個(gè)職責(zé)時(shí)的平衡能力。一方面，他必須保持與總統(tǒng)良好的個(gè)人關(guān)系，并站在總統(tǒng)的角度提出建議，不摻雜任何機(jī)構(gòu)可能帶有的偏見。其次，他可以借助總統(tǒng)的權(quán)威，監(jiān)督各行政部門防務(wù)政策的執(zhí)行。此外，他還要在危機(jī)處理上發(fā)揮特殊作用，采取果斷和協(xié)調(diào)的行動(dòng)。這使得他和其他部門首腦之間存在著潛在的關(guān)系緊張的可能，從而對(duì)總統(tǒng)的權(quán)威造成負(fù)面影響。因此，國(guó)家安全顧問對(duì)權(quán)力把握的程度決定了國(guó)家安全委員會(huì)作用發(fā)揮的程度。

三、主要問題

一是個(gè)人因素影響了美國(guó)政治賴以為生的制度平衡。美國(guó)總統(tǒng)特別審查委員會(huì)在1987年總結(jié)“伊朗門”教訓(xùn)時(shí)指出：“國(guó)家安全委員會(huì)的失敗與國(guó)家安全委員會(huì)的模式無(wú)關(guān)，而是與總統(tǒng)沒能正確地使用國(guó)家安全委員會(huì)有關(guān)。”可見，國(guó)家安全委員會(huì)實(shí)際權(quán)力的大小，往往取決于總統(tǒng)的信任度和政治需要。這反映出美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)機(jī)制設(shè)計(jì)存在的問題，私人交往支配和塑造了不同總統(tǒng)任內(nèi)國(guó)家安全委員會(huì)的角色和功能，相比之下，成文法和歷史都顯得無(wú)足輕重。國(guó)家安全委員會(huì)本身機(jī)制的不穩(wěn)定以及很多總統(tǒng)對(duì)其作用及地位的理解所存在的偏差，成為國(guó)家安全系統(tǒng)內(nèi)部的隱患以及國(guó)家安全委員會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用的桎梏。這樣的機(jī)制使得國(guó)家安全委員會(huì)的地位起伏不定，變幻莫測(cè)，一旦用人失察，國(guó)家安全委員會(huì)機(jī)制所應(yīng)承擔(dān)的功能就可能大打折扣。

二是導(dǎo)致了頗為嚴(yán)重的分權(quán)化現(xiàn)象，對(duì)正常的決策過(guò)程形成了極大的沖擊。由于國(guó)家安全委員會(huì)為了加強(qiáng)其部門間協(xié)調(diào)能力，設(shè)置了三層委員會(huì)結(jié)構(gòu)，增加了許多政策制定的“非法定授權(quán)人員”，而這些人員在某些重要的外交決策中卻起到了關(guān)鍵作用。小布什的副總統(tǒng)助手劉易斯？利比、國(guó)防部副部長(zhǎng)保羅？沃爾福維茨和副國(guó)務(wù)卿理查德？李？阿米蒂奇在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等諸多決策中，通過(guò)在國(guó)家安全委員會(huì)中的一些渠道把個(gè)人的建議越級(jí)呈送給總統(tǒng)，并得到了總統(tǒng)的采納，加劇了防務(wù)決策的任意性和個(gè)人傾向。

三是造成了工作精力的分散。這種三級(jí)委員會(huì)模式使得國(guó)安會(huì)的規(guī)模空前龐大，人員組成更為繁雜，并且其中部分成員，尤其是各行政部門的副部長(zhǎng)們，都有著自己的本職工作，從而對(duì)國(guó)安會(huì)的工作投入不足；而對(duì)那些專職成員而言，又缺乏在其他部門工作的經(jīng)驗(yàn)及至于對(duì)涉及部門的了解，協(xié)調(diào)效果不夠理想。

四是加大了部門間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。雖然建立國(guó)家安全委員會(huì)的原因之一就是軍方、情報(bào)部門和行政部門間協(xié)調(diào)不暢，內(nèi)斗嚴(yán)重，迫使決策層決定在高層建立更為合理的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，但是這個(gè)問題在后來(lái)國(guó)家安全委員會(huì)的決策過(guò)程中并未能完全避免。甚至在某些時(shí)候，這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身反而加劇了部門間的摩擦。肯尼迪和卡特時(shí)期國(guó)安會(huì)與國(guó)務(wù)院的矛盾，以及奧巴馬時(shí)期國(guó)安會(huì)與國(guó)防部之間的矛盾就是典型的例證，嚴(yán)重時(shí)甚至影響了其他部門首腦正常行使其職能，從而對(duì)整個(gè)防務(wù)決策過(guò)程帶來(lái)了極大的不利影響。

五、小結(jié)

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立目標(biāo)是簡(jiǎn)化程序、闡明態(tài)勢(shì)、推動(dòng)進(jìn)程和協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的工作，盡管它無(wú)法避免大型組織機(jī)構(gòu)均會(huì)出現(xiàn)的一些問題：溝通、協(xié)調(diào)、拖延，也不能代替最高領(lǐng)導(dǎo)做出決策，但是它在降低失誤率、提高成功率和確保各個(gè)機(jī)構(gòu)在工作中促進(jìn)相互合作和協(xié)調(diào)方面的確卓有成效。經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的職能、制度、運(yùn)行、決策程序在不斷修改與調(diào)整中走向穩(wěn)定與成熟，在美國(guó)防務(wù)決策中也起著越來(lái)越重要的作用。

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