常懷憂患意識糧食安全之“弦”不可松

□ 丁聲俊

（接上期）

耕地是土地資源中的精華，是不可再生的寶貴財富，保護耕地具有極大的嚴肅性、復雜性和艱巨性，必須“以法治地”。即以法規和制度為準繩嚴治耕地的“亂象”，徹底摒棄亂用濫占耕地、犧牲耕地換取建設發展的老路。加強耕地保護、要實行最嚴格的耕地保護制度與耕地節約措施，認真落實基本農田保護制度與“七大”耕地保護措施：一要堅持土地用途管制制度，即《土地管理法》；二要堅持強化耕地占補平衡管理是保證耕地總量不減少的重要制度 ；三要堅持嚴格耕地保護執法；四要嚴格執行城市用地規模審核制度；五要建立有效的土地收益分配機制；六要建立耕地保護動態監測系統；七要引入耕地保護的社會監督機制。這里強調指出，特別要實行最嚴格的耕地保護制度，根據“基本農田保護面積數量不少、質量不降和絕不允許擅自將耕地改為非農用地”的目標和要求，采取有效措施，對基本農田管理實行定位、定量、定人，確保每片都有責任人，村村都有專職管護員。

有效促使地盡其利，就是以良技良法使用好“天下糧田”。所謂良技良法，就是先進耕作技術、現代經營制度、優化資源組合等方式方法，提升土地利用率、產出率和優質率。前者指提升農業土地、非農業土地利用率，以及合理擴大土地復種指數；后者指單位土地上的平均年產值。提升土地產出率，需要政府部門進行宏觀規劃、合理利用、科學開發，合理擴大土地復墾力度，加強對河道塘泊廢舊用地的整理以及土地的立體利用，像魚塘養魚、大棚種瓜果等土地的立體利用。近年來，方興未艾的混合發展模式，像“光伏+農業”的多重模式，把蔬菜大棚、畜牧養殖、漁業養殖、農場、灌溉、旅游等有效結合，不僅節約了土地資源，還能持續產出綠色電力讓農民獲得額外的收益，給原有的土地增加單位面積產出率，還把農業帶上了一條“類工業”的綠色發展之路。

（三）采取必要措施，管好建設好“天下糧倉”

這里所說的“天下糧倉”，意指各種形式的糧食儲備。政府的職責是重點管好管住國家糧食儲備，同時也指導和引導好民間的糧食儲存。古今中外，無不采取建立和實施糧食儲備舉措。我國古代已形成杰出的糧食儲備思想和儲備制度，把糧食儲備視為“立國之根本”。像歷代為調節糧價、儲糧備荒而設置的常平倉，就是重要糧食儲備制度，至今仍具有重要借鑒價值。

20世紀90年代以后，我國逐步建立、健全和發展起來的糧食儲備體系，對保障國家糧食安全發揮了不可替代的作用。1990年9月，國務院發布和實施了《關于建立國家專項糧食儲備制度的決定》。按照《決定》，當年成立了國家糧食儲備局，屬國務院直屬機構。國家專項儲備糧食，糧權在國務院，各地必須服從統一調度，未經批準任何地區和部門不得擅自動用。以此為契機，我國開啟了國家專項糧食儲備制度的建立，發展和完善的新階段，逐步形成了中央、省級、地縣等糧食儲備體系。然而，國內外糧食生產、供給、貿易形勢瞬息巨變，新情況紛呈。人們對糧食儲備制度、體制以及儲備結構和儲備規模等產生了不同的主張，甚至否定的看法。這需要在深入研究的基礎上，澄清認識，采取必要調整和健全的措施。

其一，堅持基本體制，調整規模結構。國家糧食儲備是依據客觀條件和需要而建立的。它必然、也必須隨著客觀條件和需要的變化而調整。按照這種符合規律的理念，需要堅持問題導向，動態地調整和完善糧食儲備的體制和機制。當前，我國需要繼續堅持國家儲備糧垂直管理體制，并動態地進行調整和完善。自創建以來的實踐表明，中央儲備糧垂直管理體制是具有中國特色的、適合國情的、保障國家糧食安全的戰略措施，是重力“壓倉石”和市場的“穩定器”，必須堅定堅持這一基本制度。同時又要根據環境的變化和需求，及時動態地進行調整、健全和完善，實現儲備規模適當、品種結構合理。

國家儲備糧包括中央儲備糧和地方國家儲備糧。適當的儲備規模和合理的儲備結構，是國家儲備糧發揮功效的必要條件。由人口眾多、消費量大、幅員遼闊、地形復雜、交通不便等環境條件決定，我國的國家糧食儲備規模需要適當高一些。即把聯合國糧農組織建議的17～18%的糧食安全線適當提升到相當于消費量的25%上下，即提高7～8個百分點。國家儲備糧食的結構可調整為：小麥第一位，占儲備總量的45%左右；稻谷第二位，占儲備總量的30%左右；玉米第三位，占儲備總量的15%左右；另外適量儲備一些豆類和油品。在儲備的總量中，要儲存適量的成品糧油，像面粉、大米等，并動態地保量“推陳出新”，以備應急需求。此外，要注重做到地區分布結構合理化，需要時能及時調得出、用得上，解決燃眉之急。

其二，理順體制機制，解決監管問題。強化對糧食儲備的監管，既是保障糧食儲備安全的必要措施，也是建立健全現代市場體系的必須步驟。也就是說，對糧食儲備加強監管是必須的。然而，現在相關機構更多是一年幾次派人“查倉查庫”，查不勝查，成本甚高，事件仍層出不窮。其原因是迄今人們偏重在技術上加強監測監管，而未找到和采取“根除病根”的藥方。實際上，近年來我國糧食儲備中出現的“弄虛造假”“出庫難”“轉圈糧”等問題的“病根”在于對設計初衷只承擔中央儲備糧職能的中儲糧公司，附加上繁重的糧食“托市收購”的任務，而機構、人員等都未調整，儲備體制不順、機制不活的問題越來越突出，中儲糧公司“小馬拉大車”的壓力越來越沉重。當今之計，必須以問題為導向，切實解決“小馬拉大車”的難題，儲備糧監管的難題就會得到根本性破解。

根本性對策如下：一是明確中儲糧公司的定位職責，即明確它的基本職能是經營管理好中央儲備糧。確保中央儲備糧“數量真實、質量良好、調得動、用得上”。要全力增強服務宏觀調控能力，始終圍繞中心，突出主業，服務宏觀調控，廣積糧、積好糧、好積糧，嚴守安全、穩定、廉政底線，有效發揮收購主力軍作用，為維護國家糧食安全做出新的貢獻。二是糧食“托市收購”實行招標制。稻谷、小麥的最低收購制度，還需要堅持實行，但必須調整和完善。在體制上，調整為招標制，即選擇符合確定條件的企業參與競標，中標者即取得收儲“托市糧”的資格。在機制上，要變“托市價”只升不降為及時調整合理升降。三是合理提高儲備糧輪換費用。近年來，各種材料的價格都不同幅度攀升，多年前確定的儲備糧輪換費用標準就不足了，成為影響儲備糧輪換的一個因素。適當提升輪換費用標準，就會為儲備糧順利輪換排除費用的障礙。

其三，創新儲糧形式，廣建共享糧倉。提升農村儲糧水平、減農戶儲糧損失、為農民排憂解難，是管好“天下糧倉”的重要部分。從農村廣闊分散、環境復雜不便、儲糧技術落后的現狀出發，農村儲糧宜采取不同的方式。在山地等交通閉塞地區，采取農戶儲糧較為適宜。在廣大糧食主產區，地勢平坦，交通方便，采取集約化、現代化儲糧形式具有更多優越性。創建共享糧倉是適應農民需求和農村特點的儲糧形式。它的基本特點是改變了對傳統農村儲糧方式的認知，突出的是糧倉的使用權，而不是所有權。在采取共享糧倉形式下，產權讓位于資源共享，所有權讓位于使用權，市場讓位于網絡，是較之傳統儲糧方式的創新。農民會體驗到對共享糧倉一定時間的使用權，比永久擁有、但長時間閑置更有價值。這種農村共享儲糧方式，是符合我國糧食主產區農村特點、既可大大節約成本又方便適用、廣大農戶樂于接受的農村儲糧方式。

（四）培育和造就現代職業型“天下糧人”

在一定意義上，農業糧食產業的主人是農民。在我國農業糧食向現代化邁進的時代，是不斷推進其市場化、組織化、科技化、生態化、優質化、效益化、適度規模化的過程，對農業糧食的職業要求日益提高。基于此，既要切實保護好“天下糧人”的權益，又必須扎實培育和提升“天下糧人”的素質。

當前，保護好“天下糧人”權益的重點是在推進農村土地流轉中必須突出農民的主體地位，確保農民的土地權益不受損害。一要充分尊重農民意愿；二要最大限度保障農民利益；三要及時回應農民訴求。要牢牢把握好農村土地流轉、規模經營的“度”，做到“三適應”：堅持與當地新型城鎮化進程相適應；堅持與農村勞動力轉移規模相適應；堅持與農民的接受程度相適應。鼓勵和引導農民把土地向規模化經營的農民專業合作社流轉，以釋放更為豐厚的改革紅利，讓廣大農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者，使土地流轉的主動權牢牢掌握在農民自己手里。

在有力和有效保護農民權益的同時，必須培育和提高他們的素質。更大發揮保障糧食安全、促進農業糧食現代化的中堅作用、帶領作用和表率作用。這具有現實必要性和迫切性，保護好和培塑好“天下糧人”的最有效的途徑就是以適宜的形式組織起來進行自我學習和自我教育。

1、培育和造就現代職業農民。從實質上說，“天下糧人”指的就是現代職業農民。這種新型農民除了符合農民的一般條件之外，還要通過培育和再塑，賦予其新稟賦和新特質：是具有“四自權”的現代市場主體；是有信念的農業糧食大軍，以務農為終身職業，愛業、敬業、興業，把農業糧食產業“做優做強”；是有文化、并具社會責任感的有組織的隊伍；是穩定的以土地等為生產資料的農業糧食生產經營者。一代又一代的培育造就出這樣的合格的“職業糧人”，為我國農業糧食產業打下最堅實根基。

2、選擇農民樂于接受的最佳途徑。培育、造就合格的新型“天下糧人”，必須選擇農民樂于接受的、適用的組織形式和途徑。中外農村合作制發展的歷史表明，雖然有多種農業糧食經營主體和形式，但全面比較之后可知：農業大戶、家庭農場、農業企業等，都不過是放大了的“個體”，追求的目標當然是自身利益的最大化，而不顧農民的權益。尤其是城市下鄉的工商資本辦起的農業企業，往往與農民形成了雇傭與被雇傭的關系，使后者完全失去了主體地位。與此相反，農村股份合作制，既可保障農民在農村經濟社會中主體地位，又促使他們提高收益，是農民最樂于接受的、適合農業糧食產業經濟特點的組織形式和途徑。

百多年來，國際合作運動方興未艾，各具特色的農村合作制長盛不衰、遍及世界。農村股份合作制是一種先進的社會制度，也是一種先進的文化，對農民社員還是一個大學校。這種股份合作制的基本要素包括：一是確立“三自”方針，即“自主、自治、自助”；二是實施“三民”宗旨，即“民辦、民用、民有”；堅持自愿、民主、平等“三原則”，以及提供統一耕作、統一播種、統一管理、統一收獲、統一出售等“五統一”服務。按照上述方針、宗旨和原則，農民自愿以股份形式把土地流轉入合作社，建立股份合作社，具有“五化”優越性：農民自愿以土地股份入社，成為股東，確立了農民地位主體化；農民社員選舉合作社的領導班子，與農民共同相處、利益一致化；合作社實行土地統一經營和提供“五統一”服務，實現了適度規模化；有利于采取現代技術設備和科學方法，促進生產現代化；合作社統一收儲，具有與市場對話的話語權，可選擇有利時機出售產品，促進市場化和效益最大化。

四、咬定青山不放松，“糧安之弦”要緊繃

翻閱古今中外治國理政史，居“八政之首”的國策無不是保障糧食安全。一個經典的說法就是“民以食為天”。“糧食安”就“民生安”，“糧食穩”就“市場穩”，“糧食定”就“天下定”。確保國家糧食安全是攸關國民經濟安全、乃至國家安全的重大戰略問題，而不是戰術或技術問題，需要警鐘長鳴、保持清醒，擁有13億多人口的發展中大國，“糧食安全”之“弦”要始終繃緊。

從中長期看，我國對糧食、尤其是對優質糧食的剛性需求依然強勢。面對風雨跌宕、復雜多變的國際環境，確保我國糧食安全是“堅持總體國家安全觀”的重要內容，必須“統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”。遵循這一原則，必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統籌“外部和內部”“國土和國民”“傳統和非傳統”“自身和共同”等“四對安全”。這一“總體國家安全觀”為國家糧食安全指明了戰略方向、開闊了戰略思路、堅定了戰略定力。可以滿懷信心地展望，咬定青山不放松，堅定落實糧食安全的治國理政之大政，我國就一定能掌握糧食主動權，不僅把飯碗牢牢端在自己的手上，而且必然成為世界糧食安全的穩定力量。