中國—新西蘭自貿(mào)協(xié)定奶粉特保措施的效用分析

文│劉藝卓 孔維升（商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院）

楊靜（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心）

中國-新西蘭自貿(mào)區(qū)是中國與其他國家簽署的第一個涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等多個領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)定。“協(xié)定”中，中國農(nóng)產(chǎn)品對新西蘭高度開放，尤其是乳制品最終全部實現(xiàn)自由化，關(guān)稅削減至零。但與此同時，為保護國內(nèi)乳品產(chǎn)業(yè)，中國對奶粉等乳制品實施了特殊保障措施。特保措施是否對中國的奶粉進口發(fā)揮了有效調(diào)節(jié)作用，這是一個值得研究的問題。本文從中新自貿(mào)協(xié)定中中方奶粉的降稅模式入手，分析特保措施在中國奶粉進口中發(fā)揮的作用，并提出今后自貿(mào)區(qū)談判中乳制品特保措施的相關(guān)建議。

一、中方奶粉的降稅模式

2008年4月7日，中國與新西蘭完成談判并簽署《中華人民共和國政府與新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》，“協(xié)定”于當年10月生效。根據(jù)“協(xié)定”， 中國對新西蘭進口的奶粉，在最惠國關(guān)稅稅率（MFN）基礎(chǔ)上實施關(guān)稅逐年遞減，在3～10年內(nèi)即最晚到2019年全部免除關(guān)稅，實現(xiàn)完全自由化。列入關(guān)稅減讓表的8位稅號乳制品共有6類20個，逐年降低關(guān)稅0.8～4個百分點。其中，3種奶粉產(chǎn)品（04021000、04022100、04022900）在2019年關(guān)稅降為零。

自貿(mào)區(qū)對中方較為敏感的乳制品采取了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機制。根據(jù)“協(xié)定”，如在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)包括三種奶粉在內(nèi)的乳品（稅號分別為04021000、04022100、04022900和04029100）進口量，該產(chǎn)品該日歷年的觸發(fā)水平，中方可通過附加關(guān)稅的形式對該產(chǎn)品實施特殊保障措施。實施的附加關(guān)稅與任何其他適用于該產(chǎn)品的關(guān)稅之和，不應(yīng)超過該特殊保障措施實施之日實施的最惠國適用稅率或基準稅率，以較低者為準。奶粉的特保措施適用到2023年。表1列出了適用特殊保障機制奶粉歷年觸發(fā)量。

二、“自貿(mào)協(xié)議”簽署前后中國自新奶粉進口變化情況

新西蘭是發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品出口國， “協(xié)定”生效后，中方大幅取消自新西蘭進口的奶粉關(guān)稅，自新西蘭的奶粉進口激增，并呈現(xiàn)如下特征。

1.進口數(shù)量激增。“協(xié)議”簽署后，新西蘭奶粉生產(chǎn)潛力明顯釋放，國際競爭力得到進一步強化，同時“三聚氰胺”事件又使國內(nèi)消費者對國產(chǎn)奶粉質(zhì)量信心不足，更加劇了新西蘭奶粉對中方的出口。由于中方奶粉最惠國實施稅率不高，僅為10%，因此，“協(xié)定”簽署后，隨著關(guān)稅的進一步降低，中國自新西蘭進口奶粉持續(xù)高速增長。2017年，中國自新西蘭進口奶粉55萬噸，是“協(xié)定”生效時2008年的11倍。

2.進口份額提高。進口乳品占國內(nèi)市場消費量比重，已從“協(xié)定”生效時2008年的22.4%增長到目前的一半，并呈持續(xù)上升態(tài)勢。其中新西蘭奶粉份額擴大更為明顯，2009-2017年，自新進口奶粉占國內(nèi)奶粉進口總量比重均為80%左右。進口量急劇增加和進口市場過度集中，給國內(nèi)保持乳制品生產(chǎn)發(fā)展空間、保持乳制品價格穩(wěn)定及提高奶農(nóng)利益帶來很大困難。

3.數(shù)量觸發(fā)時間提前。為防止進口乳制品激增對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成不利影響，“協(xié)定”對中國自新西蘭進口乳制品設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障措施，即在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)乳品的進口量超過該日歷年乳品的觸發(fā)水平時，中方將停止按自貿(mào)協(xié)議的優(yōu)惠進口稅率征收稅款, 而改為按降稅前的最惠國進口稅率征收稅款。據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，中方自新進口奶粉量分別于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月和2013—2017年的1月，達到當年觸發(fā)水平，觸發(fā)時間逐年提前。

表1 2008—2023年奶粉的數(shù)量觸發(fā)水平（噸）

三、 中新自貿(mào)區(qū)特保措施的效用分析

為反映特保措施對奶粉進口的影響, 可以利用1995—2017年的數(shù)據(jù)建立模型，通過回歸奶粉進口量和實施特保措施后的奶粉平均關(guān)稅水平，估計奶粉特保措施的效用。

1.模型設(shè)定。

奶粉的進口需求一般用國內(nèi)收入水平、匯率和進口關(guān)稅水平等因素來解釋，考慮到2013年新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件，對中國自新西蘭進口奶粉量產(chǎn)生了較大的影響，在模型中設(shè)定虛擬變量，1995—2013年，虛擬變量值為0；2014—2017年，虛擬變量值為1。因此，構(gòu)建模型如下：

式中，m為自新西蘭奶粉進口量；y為國內(nèi)生產(chǎn)總值；r為當年人民幣兌美元平均匯率；t為加權(quán)關(guān)稅水平；dm為虛擬變量。

2.數(shù)據(jù)來源。

模型中，自新西蘭奶粉進口量來自海關(guān)數(shù)據(jù)庫；國內(nèi)生產(chǎn)總值和匯率來自國家統(tǒng)計局。此外，為評估特保措施的作用，本文結(jié)合了奶粉的觸發(fā)水平，計算了奶粉的加權(quán)平均稅率，計算方法為：

式中，奶粉的觸發(fā)量和協(xié)定優(yōu)惠稅率，均根據(jù)商務(wù)部自貿(mào)區(qū)網(wǎng)站公布的中新自貿(mào)協(xié)定文本整理。

3.模擬結(jié)果和分析。

采用1995—2017年的年度貿(mào)易數(shù)據(jù)，構(gòu)建年度自新西蘭進口奶粉需求模型，模型估計結(jié)果如下：

（-2.18）（3.90） （1.77）（-2.83）（-2.84）

括號里是參數(shù)檢驗的T值。模型估計結(jié)果顯示，R2=0.83，DW=2.02，模型總體顯著，但匯率對奶粉進口的影響在統(tǒng)計意義下不顯著。因此，本文剔除匯率因素，重新對模型進行回歸，結(jié)果如下：

（-2.99） （5.24） （-2.46）（-2.28）

模型估計結(jié)果顯示，R2＝0.80，DW=2.13，模型總體顯著，所有變量對奶粉進口的影響在統(tǒng)計意義下均顯著。因此，可以說明，中國自新西蘭進口奶粉主要受收入水平和關(guān)稅稅率影響，而突發(fā)的質(zhì)量安全事件也是影響中國進口新西蘭奶粉的主要因素之一。收入水平越高、平均關(guān)稅水平越低、質(zhì)量越穩(wěn)定，中國自新西蘭進口的奶粉數(shù)量越多。考慮到影響新西蘭進口奶粉關(guān)稅水平的主要因素之一，是協(xié)定稅率和可以享受協(xié)定稅率觸發(fā)水平內(nèi)的進口量，奶粉的觸發(fā)水平越低，平均關(guān)稅水平越高，從而抑制了奶粉的進口量增長。因此，奶粉的特保措施對奶粉進口起到了一定的抑制作用，對國內(nèi)處于幼稚期的乳品業(yè)起到了有效的保護作用。

四、政策建議

為合理維護中國乳業(yè)利益，中新自貿(mào)協(xié)定設(shè)定了特殊保障措施。經(jīng)過理論模擬和實踐經(jīng)驗，可以看出，特保措施的實施在一定程度上壓制了中國奶粉的進口，對中國乳業(yè)的發(fā)展起到了一定的保護作用。因此，今后，應(yīng)繼續(xù)采取相應(yīng)的措施支持和保護乳業(yè)，促進乳業(yè)的健康發(fā)展。

1.充分利用特殊保障機制。中國在入世時對農(nóng)產(chǎn)品作出了重大承諾，關(guān)稅成為保護乳業(yè)惟一的邊境政策。目前，中國乳品關(guān)稅水平較低，其中鮮奶的最惠國稅率為15%，奶粉為10%，酸奶為10%～20%，乳酪為12%～15%，其他乳品稅率最高不超過20%。在中新自貿(mào)區(qū)中，乳品關(guān)稅最終降至零，但設(shè)定了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機制，為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取了一定的時間。乳業(yè)是中國的幼稚產(chǎn)業(yè)，今后在雙邊貿(mào)易談判中，應(yīng)充分考慮中國乳業(yè)的發(fā)展狀況，吸取中新自貿(mào)區(qū)對乳品特殊保障機制的經(jīng)驗教訓(xùn)，維護好有限的關(guān)稅和國內(nèi)支持政策空間。

2.提高國內(nèi)乳品質(zhì)量安全。產(chǎn)業(yè)競爭力是乳業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，而質(zhì)量是影響乳業(yè)競爭力的關(guān)鍵因素。從模型的模擬結(jié)果可以看出，新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件影響了新西蘭對中國的奶粉進口。因此，在人們高度重視奶粉質(zhì)量的時代，中國乳業(yè)應(yīng)加強產(chǎn)業(yè)自身建設(shè)，重視乳品質(zhì)量安全，提高中國奶業(yè)應(yīng)對貿(mào)易自由化的能力。具體而言，建議加強基地建設(shè)，對生產(chǎn)進行合理布局，加強牛群的品種改良工作，建立高產(chǎn)母牛核心群；進一步推進奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖，加強養(yǎng)殖場圈舍、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善糞污處理、疫病防控、飼草料貯存（或青貯）等配套設(shè)施，支持養(yǎng)殖場裝備全混合日糧飼養(yǎng)、擠奶、良種繁育、生鮮乳質(zhì)量檢測等配套設(shè)備，推進規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認證。

3.建立和完善貿(mào)易預(yù)警和救濟措施。加強對乳制品進口對中國乳業(yè)影響的跟蹤預(yù)警，在國內(nèi)乳業(yè)受到?jīng)_擊和損害時，根據(jù)WTO《關(guān)于實施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)定》、WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》、GATT1994第十九條及《保障措施協(xié)定》享有的權(quán)利義務(wù)，有效利用反傾銷、反補貼等貿(mào)易救濟措施，確保農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。