高校項目支出績效自評體系構建與應用

□田書源

一、引言

財預〔2015〕88號文第二十九條明確提出，預算執行結束后，資金使用單位應對照確定的績效目標開展績效自評，分別填寫“項目支出績效自評表”，形成相應的自評結果，作為部門（單位）預、決算的組成內容和以后年度預算申請、安排的重要基礎。績效自評是高校各部門結合年初預算編制設定的目標與其實現情況的對比性評價，主要是為內部管理以及外部檢查、審計等使用，是績效評價最普遍的方式和基礎性工作。

二、績效自評存在的問題

績效自評是項目支出評價工作的起點和基礎，自評結果直接影響后期一系列績效管理工作。目前，部屬高校績效自評表中，實行的是百分制，分值權重是按預算資金執行率占10%，具體指標落實占90%來設定的。其中產出指標為50分、效益指標為30分、服務對象滿意度指標為10分。這種以產出結果為導向的評價由于缺少內部管理過程指標、指標間缺乏因果關系不能全面反應項目績效情況，從而會出現設定績效目標不科學，審核目標不認真，下達目標不規范，以及財務預算與學校的事業計劃、發展規劃脫節，最終導致評價結果失真，浪費了財政資金。

三、績效自評主體的認定

自評工作由誰來做是評價工作能否有效的前提和基礎，目前高校的自評大多是由財務部門牽頭，會同有關的資金使用部門一起開展，這樣做主要有兩個弊端：第一，高校專項資金績效評價是一項繁重的綜合性工作，涉及到財務、國資、科技、基建等多個部門，現有的部門受限于人力資源情況和專業水平，很難獨立承擔此項事務；第二，財務部門是資金使用規則的制定者，而其它業務部門是資金的使用者，無論哪一方作為評價主體都存在獨立性瑕疵，存在既當運動員又當裁判員的問題。

財政部印發的“預算績效管理工作規劃（2012-2015年）”中指出，“要建立健全預算績效管理的組織機構，已成立單獨預算績效管理機構的，要完善機構職能，充實工作人員；未單獨設立或暫不具備條件設立預算績效管理機構的，要明確工作職責，并在相應職能部門增加專門人員。”因此，高校應安排專人負責績效評價工作，使績效評價工作早日走向制度化、規范化的軌道。另外，我們也可以借鑒其它部門績效自評的方式，如，根據工作需要召集專門工作小組，同時邀請利益相關者參與評價；或是把評價工作委托給中介機構等獨立的第三方進行以提高評價的客觀性。

四、績效自評體系的構建

（一）平衡計分卡的提出

平衡記分卡自20世紀90年代產生以來，已經被廣泛使用，并從最初被視為一個新的業績衡量系統迅速轉變為一個戰略管理系統。其核心思想是通過財務、客戶、內部經營過程和學習與成長四個指標間的相互驅動的因果關系來展現組織的戰略軌跡。平衡記分卡推出了一套具體的指標框架體系，包括財務、客戶、內部管理、學習與成長四個方面。由此可見，之所以稱之為平衡記分卡，正是因為以上指標代表了財務指標和非財務指標，長期指標和中短期指標，業務指標和市場指標，業務指標和市場指標的平衡。

（二）平衡計分卡的優勢

與現有的評價指標體系相比，平衡計分卡注重事前、事中、事后多方位績效測評，注重短期與長期目標、財務目標和非財務目標的平衡，是一種有效的績效管理方法。平衡計分卡在評價管理中不僅關注制度規范也關注機構和人員；關注了資金使用的經濟效益與社會效益的平衡；關注了資金管理者與使用者之間的平衡；還關注了資金使用過程與結果的平衡。

（三）基于平衡計分卡的綜合績效自評體系構建

從預算與產出維度、利益相關者維度、內部管理流程維度和學習成長維度四個層面來設計高校專項自評體系。

1.預算與產出維度

從預算與產出維度對專項資金進行評價可以有效地反映財政資金投入及產出的有關情況。首先要關注預算編制情況，然后看預算資金到位與執行情況，有沒有專項資金管理辦法等，財務部門在整個自評工作中起著服務和監督的關鍵作用。產出維度包括數量指標、質量指標、時效指標和成本指標等，兼顧經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性等方面的效益指標（見表1）。

2.利益相關者維度

專項資金是用于支持科研、教學、學科建設等方面活動的經費，其目的是促進科技成果的產出、各項學科建設的推進等，從而滿足學生、教師、主管部門、家長、教職工等社會公眾的需求，因此要對與使用專項資金相關人員關于專項管理、參與等情況進行評價，以提高專項資金的使用效益（見表2）。

表2 利益相關者層面績效評價指標

3.內部管理流程維度

內部管理流程維度的指標主要包括評價機構或專業人員設置、內部評價流程和組織管理水平等方面的指標。內部過程管理是提高專項資金績效的前提和驅動因素（見表3）。

表3 內部管理流程層面績效評價指標

4.學習和成長維度

學習和成長維度是促使專項資金能發揮更大使用效益而必備的機構人員和項目團隊的良好運行狀態，也是上術三個維度目標得以實現的內在動因（見表4）。

表4 學習與成長層面績效評價指標

上述四個方面，相互影響，相互作用。任何一個維度，哪怕是一個觀測點出現了問題，都會影響任務目標，特別是可持續發展目標的實現。平衡計分卡戰略績效評價實質上是構造了一個以戰略為起點，又以戰略為終點，從戰略開始又回歸到戰略的單位內外部視角相結合、戰略與財務相融合、業務與財務連為一體的，立足于財務或價值指標，又超越財務或價值指標的一體化的戰略績效評價理念。

五、績效自評工作的建議

（一）完善績效指標體系，提高績效評價質量

要做好評價工作，首先要確立相應的評價標桿和規制示范，以確保績效評價的便利開展，在構建績效評價指標體系可以參照CREAM原則，即：相關和有用性、清晰和可以理解、成本有效性、可以監控結果、信息充分。主管部門應根據教育行業的特點不斷完善專項的指標庫建設，統一制定有共性的通用指標，有特色的個性指標，以及個別補充指標，便于各高校在預算編制時設定指標，也利于進行自評后把結果與其它高校做橫向比對，以提高績效評價的科學性和規范性。

（二）建立審核反饋機制，加強對績效自評監督

可以將自評初審評價結果以公示方式等方法公開，自評單位有責任對公示中提出的問題做出解釋和回答；建立“信任度再評價”制度，由學校審計、第三方機構或上級部門組成專家組核查自評數據資料，對自評報告做出信任度再評價。通過核查和專家信任度打分，將自評納入規范體系。

（三）有效運用評價結果，提高評價質量

根據預算績效評價結果，分析診斷高校各部門內部管理中存在的問題，對預算績效未達到預算目標的有關部門進行問責，督促其及時采取改進措施；評價結果與預算安排結合，有效發揮績效評價的激勵和約束作用。