試論政府生態職能及其實現路徑

□張改枝 柔紫薇

當今世界面臨著嚴重的生態環境問題，我國作為發展中國家，作為一個環境資源大國，生態保護問題尤為重要。十八大報告首次把大力推進生態文明建設獨立成章，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。習近平同志在十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。統籌“五位一體”總體戰略布局，突出生態文明建設，是各級政府貫徹落實十九大精神必須認真落實的工作職責。如何構建和完善政府的生態職能，發揮好政府在生態文明建設中的主導作用，是各級政府必須面對和解決的一個重要問題。

一、政府生態職能提出的背景及必要性

（一）我國的生態資源環境面臨嚴峻挑戰

改革開放以來，我國的發展一直以經濟建設為中心，實現了由貧窮落后到富強文明的歷史性巨變。在過去的40年里，我國的綜合國力不斷增強，國際地位日益增加，經濟持續快速增長，人民生活水平逐步提高。但與此同時，我國的生態環境問題也日益突出，經濟增長和資源環境之間的矛盾也逐漸激化。許多企業在對經濟活動進行分析時也總是將利益最大化作為其主要目標，忽視了資源消耗、環境污染、生態破壞、社會效益等問題。我國的生態環境可以說是“千里之提，潰于蟻穴”，對生態環境的破壞和污染積少成多，許多問題甚至到了積重難返的地步。許多地方的生態陷入了無法再生，無法修復，無法逆轉的處境。

（二）政府沒有發揮好生態職能的主導和推動作用

和其他職能相比，政府的生態職能主要表現在領導、干預、強制等方面，其監督和監控職能更加突出。這是因為在市場經濟中，環境、資源、生態等要素的配置過程具有“逐利性”、“自發性”和“盲目性”，很容易導致失靈，甚至促使人們對要素進行瘋狂掠奪和破壞性開發。地方政府在控制污染排放和堅持嚴格的環境保護執法的同時，必須面對企業、公眾和政府自身利益的博弈。由于生態環境具有公共物品的屬性，任何人都無法排除他人使用該項公共資源，任何人消費一單位的公共物品機會成本都為零。因此，在生產和消費過程中，作為市場經濟主體的企業和個人，為了追求更高的利潤或更好的物質享受，不會主動放棄對自然和生態的索取，如果沒有政府的主動干預，市場經濟就會使人類進入瘋狂掠奪和過度開發利用自然資源、能源而不計生態成本的狀態?，F實中，政府因片面追求經濟增長，并未在保護生態環境的過程中運用生態管理權力起到保護生態環境的主導和推動作用。

（三）政府的生態治理責任沒有落實到位

政府的生態治理責任，是指政府在生態文明建設中，應當組織企業、公民和非政府部門參與生態環境管理，從而保證可持續發展。美國學者丹尼爾·A·科爾曼對治理責任進行了闡述“政府應通過確立生態責任、參與型民主等價值觀來完善生態政治責任價值觀”。而傳統生態職能是一種被動式的干預職能，其特征表現為：“先污染、后治理，先破壞、后恢復”，在經濟發展中以GDP、財政收入為經濟增長指標，不考慮社會效益和生態環境，甚至在經濟利益和生態環境相悖的情況下，睜一只眼閉一只眼的對破壞環境的經濟活動視而不見。政府由于沒有盡到生態治理責任而導致環境污染和資源破壞的事件屢屢發生。

（四）政府的生態治理能力缺乏制度保障

政府的生態治理能力，是指政府綜合運用經濟、法律、技術等手段來促進生態文明建設的能力。“政府作為一種公共權威，其對生態文明建設的主導作用是其他任何社會組織無法替代的”，“生態職能”這四個字表明，政府是保護生態的“第一責任人”并且是“最高責任人”。這是因為生態資源和環境具有很大的公共性，政府具有最大的公共權力，權力和責任應該是對等的，這就決定了政府對保護生態環境具有不可推卸的責任，而且對于環境保護中的重大錯誤，應該堅持追究終身責任。政府從社會的公共利益出發，擁有對生態環境保護和規劃的能力，擁有建立強制性的法律制度的能力，還具有資源整合、全面調控的能力。而現實中，政府在處理環境問題時缺乏技術的支持，不能系統的、科學的進行決策，同時，還缺乏完善的生態法律制度的保障，使得政府生態治理能力的作用不能得到很好的發揮。

二、政府實施生態職能的困境及原因分析

（一）生態職能地位不突出，處于短板狀態

政府的生態職能是在生態文明建設中產生的，與經濟職能、政治職能、文化職能、社會職能相互貫穿、互為條件，形成相互促進，共同發展的戰略布局。十八大以來，有關生態文明建設的重要講話和論述在中央和政府的許多重要會議中出現達300次之多，政府將生態職能作為戰略性的措施提出來，表明了生態職能在生態文明建設中的特殊重要性。

長期以來，當經濟增長和保護環境相悖時，政府的價值取向是優先發展經濟，不惜犧牲生態環境，延續“經濟至上”的政治績效。盡管中央政府明確規定保護環境是地方政府的第五大基本職能，環境保護已經到了刻不容緩的地步。但只要仔細考察一下各級地方政府履行生態職能的現狀，就不難發現生態職能在政府整體職能中仍處于弱勢地位，往往說得多，做得少，號召得多，落實得少，處于一種“陪襯”和附屬的地位。特別是當保護環境與發展經濟產生沖突和矛盾時，政府的價值取向常常是舍棄保護環境。政府應當履行的生態職能已被“發展經濟”擠壓掉、邊緣化了。

（二）生態職能孤立化，地方政府之間缺乏合作機制

在我國現行行政管理體制中，執行生態職能的政府各部門較為分散、相互獨立，不具有生態系統中高度的協調性和整合性，各個部門間缺乏溝通和聯系，并且往往是依據個人博弈的最優策略進行決策，當決策中出現與生態職能相悖的情況時，通常是生態職能做出讓步，各級政府的生態職能是按環境資源要素區分設置的，各自為政，這就造成各部門間缺乏有效的溝通和管理，各個部門的生態職能就像碎片處于孤立狀態，不能夠統籌兼顧地治理自然生態問題，自然生態系統也就無法進行整體性的修復、保護、開發和利用，并且在治理過程中容易出現責任推托的現象。

我國生態環境管理一直按行政區進行規劃和管理使得跨行政區域和流域得不到有效地管理和保護。地方政府在局部利益的推動下，發展采取各自為政、相互獨立的政策，生態管理“各司其職”，不能有效、及時的保護生態環境。各級地方政府想要采取一些手段來阻止在生態文明建設中產生的正外部性的流出，同時阻止由于環境污染造成的負外部性的流入，以各自利益為重而不考慮環境問題之間的聯系性，在處理地區交界處的環境問題時采取踢足球推責任的態度，這些政府行為嚴重背離了生態文明建設的發展趨勢。

（三）生態責任缺乏，發揮生態職能的自覺性不強

在建設生態文明的過程中，政府發揮生態職能的作用是其他社會組織無法替代的。而在實際工作中地方政府對生態職能的重視度不高，對生態文明建設理念認識不到位、落實不到位，在經濟效益和生態效益的博弈中，通?？紤]經濟利益最大化而無視環境效益，骨子里仍以GDP發展指標作為政績考察的標準，生態職能并沒有在考核中占據重要地位。當今社會出現很多生態破壞的問題，最主要的原因就是政府缺乏生態責任，政府的生態意識、生態責任十分薄弱、并且相互脫節，導致生態環境面臨困境。與此同時，公眾在生態文明建設中的作用也是不容小覷的，環境保護的監督需要政府集中人民群眾的智慧共建生態文明。然而實際中，政府通常以“通知”的形式告知公眾生態環境信息，環境信息公開的不完全、不及時，公眾了解環境信息處于被動狀態，其參與環境保護僅限于自身維權的范圍，當保護環境與個人利益發生沖突時，參與者會從博弈的角度采取決策而不惜污染、破壞環境。

（四）法律制度缺失，生態職能監管的法制力度不夠

眾所周知，法是運用國家權力通過指引、教育、評價、強制的作用來保證社會主義生態文明的建設，對于構建和諧美麗中國起著重要作用。我國雖然已經出臺一系列有關環境保護的法律法規，但這些法律法規并不具備與時俱進的特點，仍然是從屬于過去經濟體系的法律，沒有很好地體現當代生態文明建設的發展理念，這些法律法規中對于資源節約、保護環境的發展觀念涉及不多，大多都無法適應經濟改革發展的要求。例如，我國現行的環境保護基本法是于1989年頒布實施的，現在世界各國都倡導“生態文明價值觀”，而這些在基本法中均未提及，沒有體現出可持續發展和生態文明的理念。另外，生態補償機制的不健全，使得很多生態問題例如環境污染、資源浪費、侵害公眾權益等行為都由公眾和政府買單。政府在生態環境法律制度的供應及執行上存在缺失，并且缺少配套的法規和部門加以細化，在一些法律法規的制定中實際操作性不強。例如缺失的制度體現在環保績效考核制度、政府生態行為監督制度等。由于法律法規的缺失，在生態文明建設中缺乏指導和規范、缺乏法律保障，因此導致生態文明建設遇到很多阻礙。

三、完善政府生態職能的實現路徑

（一）樹立全新生態文明價值觀，提高生態文明建設的精神動力

1.實現綠色GDP的發展。綠色GDP是指在一個國家或地區中將生態環境因素考慮在內的經濟活動的最終成果，即國民經濟增長的凈正效應。綠色GDP的發展是適應中國特色社會主義新時代的要求，綠色GDP的提出和習近平同志提出的“兩山論”中“既要青山綠水也要金山銀山”相對應，從庫茲涅茲曲線中得知經濟越發達環境污染越嚴重，發達國家在“青山綠水”和“金山銀山”兩者間中難以均衡，只有實施綠色GDP核算，才能更好地對經濟發展的效益進行監督和評價，有效地遏止生態成本的增長，從而保證我國生態文明建設和經濟的可持續發展。

2.認識生態資源環境的有限性?！肮乇瘎　笔怯捎〗淌谔岢龅年P于過度使用公共資源的的模型，該模型展示了個人無休止的掠奪免費公共資源的現象。當人類以高投入、高消耗的生產方式進行生產時，就會導致資源不足，環境污染，影響到子孫后代對資源的公平使用?！肮乇瘎　钡某梢蛟谟谌诵缘淖运胶腿狈τ行У募s束條件。在放牧的過程中，當出現過度放牧的問題時，牧羊人清楚地知道繼續增加羊群的數量會導致草地嚴重退化，但由于有利可圖則繼續增加放牧數量，久而久之草地廢棄造成“公地悲劇”。其實，公地悲劇并非不可避免，只要人們清楚地認識到資源匱乏帶來的后果以消除人性的自私，并且進行有效嚴格的監管就可以避免。當代人應該清醒的認識到資源的有限性。據有關部門統計，我國每年消耗一次性筷子450億雙，相當于要砍掉約2500萬棵大樹，毀掉146平方公里的森林；我國淡水資源占世界水資源6%，但人均占有量只有2300立方米，僅為世界平均水平的28%。美國耶魯大學發布了《2016年環境績效指數報告》，通過對環境指標測試來進行環境績效指數排名，中國排名倒數第二?？梢?，國內環境狀況不容樂觀。當代人必須保證現有的生態自然資源能夠滿足后代人的生存和發展，保證代際公平、不做吃子孫飯、斷子孫路的歷史“罪人”。

（二）全面深化生態文明體制改革，保障生態管理和服務能力

1.加強政府內各級部門的整合協調。由于我國現行國家機構中關于生態治理部門的設置彼此獨立，各部門內部缺乏有效的溝通和協調，經常出現管理混亂的問題，因而要從自然生態系統各種資源要素的整體性出發，打破環保部門孤軍作戰的局面，建立一個統一管理自然資源和負責生態環境保護、修復的綜合機構和管理體系，加強政府內各部門的整合協調、職責權限和統籌職能，樹立一個目標使全體部門朝著一個方向努力和建設生態文明，充分發揮生態職能的作用，實現對自然生態系統整體性的開發、建設、保護和利用的新局面。在這方面可以借鑒日本的經驗，日本在戰后從一片廢墟到現在被稱為亞洲最干凈的國家很大原因就是靠政府內部各級部門的合作與協調實現的。若當地發生大氣污染、水質混濁時，地方政府首腦就會勒令污染源停止生產減少排放量，這體現了地方政府首腦和環境局站在同一立場，都非常重視環境保護，并且也賦予了環境局一定的權威性。

2.提高政府部門之間的生態合作治理。由于我國按行政區域進行生態保護和污染控制，各區域、流域的發展互相脫節，所以，“應協調處理跨省區域重大環境糾紛，加強各地方政府的生態合作，提高生態環境治理的系統性和有效性?！睉摷訌娊ㄔO政府生態職能部門這只“看得見的手”的作用，強化各區域間的發展和生態管理，摒棄各自為政的發展理念，相鄰地區在競爭中首先要考慮的是生態環境，在出現生態環境問題時，要增強各區域溝通協調合作，共創生態文明新時代。

（三）形成”三位一體”生態文明制度體系，推動生態文明環境建設的發展

1.強化政府主導作用。政府作為“看得見的手”實施生態職能，應該義不容辭地承擔起生態保護的責任，并主導生態文明的建設。政府各部門應該在生態意識、生態責任和生態保護行為上步調保持一致，使得經濟發展和保護環境相互協調，避免出現“生態滯后”的現象。生態環境是具有非排他性和非競爭性的典型的公共物品，容易導致市場失靈。因此在生態環境資源配置中，生態型政府可以彌補市場失靈。政府可以對污染者進行征稅，對保護環境的單位和個人進行補貼，還可以在建立健全生態資源產權制度的基礎上，對生態環境的產權進行明確界定，來避免“公地悲劇”的發生?？傊畱獜娀谏鷳B治理中的主導作用。

2.強化市場的推動作用。市場作為“看不見的手”，在生態文明建設中起到推動作用。在生態環境的問題上要明晰自然資源、生態產權，明確社會主體的責任，提升生態系統的價值。例如，美國最早引入排污權這一權利，將污染物的允許排放總量劃分成若干份給予生產者，生產者可以交易和二次銷售這項權利，不具有排污權的不允許排放。這一制度不僅可以實現保護環境的目的，而且還使美國節省了數十億美元的環境管理成本。生態文明建設應該充分利用市場機制，以實現優化配置自然資源，構建資源節約型、環境友好型的生態社會，從而更科學、有效的發揮市場的決定作用。

3.強化公眾參與生態文明建設的意識。公眾是生態文明建設的最廣泛組織，應積極引導公眾參與生態文明的建設，發揮公眾在生態文明建設中的作用。為此一定要加強對公眾生態文明意識的培養，通過多種途徑和渠道宣傳和介紹生態文明理念，逐步培養公眾的生態倫理觀，從而逐步養成尊重自然、敬畏自然，人與自然和諧共生的價值觀。第一，提升公眾生態文明認知度。應保證環境信息能夠及時、詳盡地公開，保障公眾的參與權和知情權。確保公眾能夠通過民主監督參與到環境決策中，實現陽光操作。確保公眾的環境權益得到法律保護；第二，完善國家生態教育體系，樹立生態文明理念?，F在的教育中應該大力普及生態教育和環境現狀，讓孩子們切實感受到環境正在受到威脅、資源正在不斷的匱乏，從而自覺地養成保護環境的觀念。我們應行動起來喚起公眾的生態保護意識，這是實現生態文明教育意識目標的前提。

（四）健全生態法律法規，完善生態文明建設的法制保障

1.完善保護環境的法律體系。在立法上應完善相關法律的建立，強化在生態文明建設中生態職能、生態責任、生態執行行為的細化規定等。如完善環境保護行政處理辦法、污水綜合排放標準、燃煤二氧化硫污染防治技術政策等多方面的法規。只有完善環境保護機制和體系，才能有效規范保護環境的措施，才能確保當代和后代人的福祉。總之，在生態文明建設中進行科學立法，發揮法治對生態環境改革的推動和引領作用。

2.建立規范嚴格的問責機制和綠色考核績效。在生態文明建設中，首先要積極構建政府生態問責機制。政府進行環境保護責任到人，例如當前有了“河長”這一制度，針對官員在位期間造成生態環境破壞的，無論領導是提拔還是降職，離任或者退休，只要出現環境問題，就會依法追究責任到人、終身問責。責任到人這一舉措可以從管理者處得到重視因而頒發一些有利于生態環境保護的政策，從而提高公民的生態保護意識。其次，健全規范嚴格的綠色考核政績。建立綠色的績效考核制度，將生態環境指標加入到官員政績考核體系中，并將績效考核結果作為干部任免、晉升的重要依據。建立規范嚴格的問責機制和綠色考核績效，可以全面客觀的反映地方經濟發展的實際情況，為我國綠色發展轉型奠定堅實基礎。

圖片新聞

7月10日下午，晉城市委常委、市紀委書記那志茂到市財政局調研，與局領導班子成員進行了座談。

晉城市財政局/供稿