美國住房租賃市場供給側支持政策借鑒

文/劉羽晞

目前，我國住房租賃市場多以私人出租為主，缺乏規模化的機構管理，租賃關系穩定性較差，運行不規范。如何完善政策，促進以機構經營為主的租賃住房供應，成為當前供給側改革亟需解決的重點問題之一。美國住房租賃市場相對發達，離不開對租賃住房供應方的政策支持。因此，從租賃住房供給側的角度，研究美國政府推動租賃住房的建設，特別是鼓勵企業建設和支持租賃住房的政策，對我國當前發展住房租賃市場有重要的意義。

一、美國租賃住房供應現狀

根據美國人口普查局2017年的數據，美國大約有4300萬人口選擇租賃住房。一般而言，美國租賃住房供應主要由三部分構成：第一，是由私人或開發商供應的市場化租賃住房，占據整個租賃市場的81%左右。其中，由開發商持有并供應的市場化租賃住房占27%。第二，政府供應的保障性住房，約占市場的12%。在這些保障性住房中，政府持有產權的住房約為3%，政府不持有產權而通過租房券等形式進行補貼的約為9%。第三，是政府與社會資本進行合作，通過享受相關稅收優惠政策供應的租賃性住房，約占市場的7%。如圖1所示。

圖1 美國住房租賃市場主要組成部分

二、美國政府支持開發商供應租賃住房的政策

通常，開發商建造租賃性住房需要長時間占用大量資金，資金成本較高，租金回收周期較長，投資回報率較低，這就需要政府給予一定的政策支持。

（一）對租賃住房開發商的貸款支持

通過提供長期低息的租賃住房貸款用以支持開發商建設租賃住房是一個常用的手段，美國曾經有三個典型項目：

第一，政府擔保的低利率住房抵押貸款項目，該項目于1961年開始實施。項目要求營利性和非營利性開發商向私人房貸機構申請由聯邦住房管理局擔保的、低于市場利率（通常為3%）的住房抵押貸款。信貸機構提供貸款后，通常由房利美來收購這些貸款。據估計，該項目可以讓房租減少27%。這個項目實施時間很短，所開發的住房也很少，只有18.4萬套。因其成本高昂，聯邦政府于1968年終止了該項目。

第二，政府的補貼低利息抵押貸款項目，即1968年的新利息補貼項目。為了參與利息補貼項目，開發商必須向私人房貸申請聯邦住房管理局擔保的住房抵押貸款（通常利率為7%），而聯邦政府則會提供“降息”，幫助其支付絕大部分債務，使開發商只需償還相當于利率為1%的抵押貸款，以此來降低借款人的債務負擔。這一項目發展十分迅速，在設立后三年內，它所建造的住房就超過了第一個項目的建造總量。

第三，政府提供的低利率貸款項目，是1962年國會針對鄉村地區租賃住房的第515條款項目。該項目起初由美國農業部的農村家庭管理局（FMHA）負責，現在由農村住房服務機構全權負責。項目為租賃住房開發商提供長達50年、利率為1%的貸款。在顛峰時期，該項目每年資助開發的住房多達3.8萬套。到目前為止，該項目共資助住房租賃開發商建造了超過52.6萬套的住房，同時仍有44.5萬套的住房處于施工階段。

（二）政府對住房租賃開發商的稅收支持

1986之前，稅法為租賃住房投資提供了兩種稅收激勵機制：第一是鼓勵投資者購買特定債券，該債券專為資助租賃住房的開發以及首次購房者的抵押貸款而發行，投資者從債券中獲得的利息可免交個人所得稅；第二是稅法允許投資者在對租賃住房的資本投資方面的收入免交個人所得稅，以此鼓勵個人和企業加大對租賃住房的資本投資。1986年《稅制改革法案》的頒布使得政府對住房租賃開發企業的稅收支持更具規范性，該法案設立了稅收補貼計劃，即低收入住房稅收補貼項目。該項目是規模最大的政府性資助項目，它為投資于低收入租賃住房的開發商提供資金支持。2006年，該項目共資助開發了160萬多套住房，約占同期所有多戶住房開發總量的六分之一。到2012年，參與該項目的住戶比50年前啟動的公共住房項目還要多。

同時，美國聯邦政府推出的低收入住房返稅計劃（LIHTC）也旨在通過稅收的手段，從供給端刺激私人開發商以及企業等社會資本投資建造租賃性住房，以此來保證低收入家庭的住房需求。LIHTC規定：任何私人或社會機構投資符合標準的租賃性住房，聯邦政府在10年之內將返還整個住房工程造價對應比例的稅費。低收入住房的建造主要面向私人與機構開發商，其稅收優惠政策使得開發商建造租賃性住房的運行成本大大降低，借助私人部門的建設能力能夠在一定程度上提升租賃性住房的建造效率與運營質量。

此外，基于REITs項目的稅收優惠計劃的建立，也在一定程度上刺激了開發商的租賃住房建設行動。美國REITs所享受的穿透性稅收優惠，是指企業的收益與損失可以沖抵企業持有人的個人所得稅應稅收入，從而避免了雙重征稅。國會創立這種稅收優惠的目的在于：讓所有的美國投資者都可以有機會投資大型的綜合性房地產項目。對于一般性的抵押貸款市場，小型開發商由于其規模較小，經濟環境較為不穩定，通常難以通過自身能力貸到他們所需要的足額貸款。而REITs制度使得開發商在建設租賃性住房時，可以從企業應納稅收入中扣除付給股東的股息。因而，大部分REITs將很大份額的應納稅收入移交給股東，這樣企業基本不會繳納收入稅。同時，美國大部分州也免除了REITs繳納州所得稅。穿透性的稅收優惠，使得美國小型開發商以及私人投資者能夠有機會投資建設大規模的綜合性房地產項目。

（三）政府對住房租賃開發商的規劃支持

政府規劃支持的一個重要措施是包容性區劃。包容性區劃是指通過區劃規定，要求開發商在進行商品住房開發時提供一定比例的可支付的租賃或出售住宅，并主要供應給中低收入家庭。該項目從20世紀70年代開始在馬里蘭州蒙哥馬利郡的區劃中實踐，到2004年為止，美國超過6000個居住區實施了包容性區劃。城市政府規劃部門會給予住房開發商多種方式的開發激勵，其中最常見的是容積率獎勵。開發商在住房開發項目中提供一定比例的住房專門供給中低收入群體，可以獲得20%左右的額外容積率獎勵。除此之外，政府的補償方式還有減免開發商的各種開發以及建造費用、降低停車位建設要求、放寬設計標準、加快審批速度和加快區劃調整程序等，這些支持方法，也在一定程度上降低了開發商的運營成本，保證保障性住房的房源供給。

（四）政府和社會機構合作供應租賃住房

20世紀60年代至80年代的近20年里，私人租賃住房開發商與聯邦政府共同開發了100多萬套中低收入租賃住房，目前類似的項目仍在推進。比如，在波士頓的奧爾斯頓街區，通過公私合作的方式創新了一種將既有建筑改造成租賃住房的模式。這種創新型租賃住房供給方式將一部分具有結構性缺陷的租賃公寓進行改造，用以增加可支付租賃住房的供給。該項目所建造的租賃住房中，88%為家庭收入在中位數收入（AMI）的60%以下的家庭提供租賃住房，4%為收入等于或低于AMI的80%的家庭提供租賃住房，剩余8%以市場價格進行出租。該項目在融資上也得到了政府的財政支持，項目總融資1.43億美元，其中，低收入房屋稅收抵扣約2760萬美元，州政府給予稅收抵免約120萬美元。

圖2 政府鼓勵開發商建設租賃住房的相關政策

三、對我國發展租賃住房的啟示

第一，建立針對租賃住房的優惠信貸體系。目前，我國面向租賃住房開發商的信貸產品較少，貸款利率較高，貸款期限較短，無法滿足企業需要。因此建議由政府通過財政補貼的形式讓金融機構發放期限更長、金額更足的貸款。一方面，要發揮信貸融資的優勢，推動融資模式的創新，來幫助政府運行一個高效的住房租賃市場。另一方面，政府應建立健全信貸體系，比如制定發放中長期貸款的扶持辦法和專項貸款實施辦法，使面向租賃住房開發商的低息貸款政策更加全面化、規范化。

第二，完善支持企業建造租賃住房的稅收政策。目前，我國企業開發建設租賃住房不管是在開發期還是在運營期都面臨著較重的稅收負擔，房產稅、營業稅等超過租金收入的20%左右，這就需要政府進行相應的稅收調整。建議學習美國的做法，可以試點推出房地產信托基金（REITs）。

第三，增加用于發展租賃住房的政府規劃支持。適當降低土地供應價格，放寬容積率限制。企業在建造一定比例低價租賃住房之后，允許其建造一部分以正常價位出租或出售的住房，以減輕企業的資金壓力。此外，政府要給予私人租賃住房開發商以一定的融資支持，合作對既有空置建筑進行改造，增加租賃住房的供給。