論上海城市精細化管理

文/何伉

2014年習近平總書記在參加第十二屆全國人大第二次會議上海代表團審議時強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。社會治理的重心必須落到城鄉社區，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理。治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。上海市委、市政府高度重視城市的精細化管理工作，連續五年召開推進會部署落實相關工作，以創新社會治理加強基層建設“1+6”文件為總綱，以黨建引領為紅線，堅定厘清市、區、街鎮、居村職責定位，真正做到重心下移，將人財物和權責利對稱地、真正地落實到基層，使網格化綜合管理落實到城市的每個角落。同時，上海市委、市政府還積極運用智能化手段，打通市、區、委辦局的管理壁壘，使部門的聯動更加順暢有序，有效地提升了城市精細化管理的效率。

一、城市精細化管理的基礎

“努力把上海建設成為最有序、最安全、最干凈、最有溫度的城市之一”是城市精細化管理的目標，是城市綜合治理水平高低的衡量標志。要做到城市的精細化管理，就要持之以恒地貫徹城市精細化管理的理念，要真正做到“全面、卓越、準確、高效、可控”，這是城市精細化管理的基礎，也是當前世界各大國際化大都市城市管理所普遍具有的特點。

（一）全面

所謂全面，是指城市的精細化管理要覆蓋到城市運行的方方面面，上至城市的安全運行，下至居民的生活垃圾分類，要做到全面細致。習近平總書記曾經提出：“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細。”“繡花一樣的精細”不僅是要在管理體制機制上做到全面覆蓋，在規定、條例的落實上也要做到全面覆蓋。總體而言，經過十余年的發展，上海在城市管理、社區管理等方面都形成了較為完備的規章制度，但是隨著城市管理重心的下移，在社區治理的精細化中暴露出越來越多的問題，包括社區物業管理服務、河道綜合整治、城鄉垃圾分類處理等，這些工作雖然在以往已經有了明確的規章，但沒有進一步地細化落實。基層管理人員在真正進行社區管理時，沒有可以具體依靠的規章條例，使管理無法實現分級分類，無法做到差異化管理。因此，只有做到政策規章制定全面、具體落實全面，才可以真正稱為“全面”。

（二）卓越

所謂卓越，既是對城市管理品質的要求，也是城市管理的追求目標。在城市管理中，要始終堅持追求卓越，不斷自我加壓、自我超越。要樹立問題意識，堅持問題導向，從而不斷發現問題、解決問題，精益求精。追求卓越就是要有高標準引領，要向國際知名標桿城市的管理標準看齊甚至加以超越，形成上海特有的城市管理標準體系，引領城市管理精細化水平不斷提高。卓越的城市管理，既是一種高度，也是一種溫度，城市管理的精細化可以使每位居民體會到、享受到城市管理的溫馨，感受到城市管理的溫暖，從而主動參與到城市管理中去，使城市管理向卓越的品質邁進一大步。

（三）準確

所謂準確，就是要準確定位管理對象，準確定位管理內容，準確采集管理信息，準確把握管理要點，準確處理管理問題，準確完善管理漏洞。對于城市管理中所出現的體制機制問題、操作流程問題、協同完善問題，做到準確掌握，準確健全，勿使同類問題再次出現。當前，人工智能等信息化技術十分發達，能夠準確定位問題對象，最大程度地避免管理中的盲目性和“一刀切”現象，這是城市管理精細化的應有之義。例如，在臺風季節能夠對馬路上的下水道管口實現準確定位，隨時掌握出現問題的管口。又如夏季用電高峰時，對于電線桿的準確定位可以幫助電力公司準確掌握供電情況。未來，當智慧城市技術在全市聯網推動后，全市的土地狀況、人口信息、河道信息、環境情況一覽無余，從而為城市精細化的網格化管理奠定基礎，進而實現城市數據全覆蓋、全采集、高精度。

（四）高效

高效是在全面、卓越、準確的基礎上，更加快速地對城市管理的訴求進行響應，并通過一些最新的信息化手段，實現管理主體的協同配合，進而在降低管理成本的情況下，實現管理的作用。例如，近兩年來，上海對于交通的整治力度不斷加強，公安部門與交通部門通力協作，在全市范圍內安裝了近2萬套“電子警察”，從僅僅解決警力不足的問題，到實現對道路情況的全面監控，到人臉識別，再到監控停車與禮讓行人，公安部門運用新技術實現了對城市交通的精細化管理，大大提升了交通管理的效率，提高了整治的效能，并實現了交通的常態化規范管理。此外，在上海“五違四必”的整治過程中，上海通過職能部門的聯合執法，實現了管理的高效，在短短一年間，通過街鎮、公安、城管、工商等多部門的協同管理，高效地解決了困擾上海城市發展多年的違章問題，使城市面貌煥然一新。

（五）可控

城市的管理首要在于安全與穩定。超大城市的管理時時刻刻可能會出現各種突發情況，無論是早晚高峰軌道交通的故障還是臺風季節地面給排水的問題，如果出現，都將是影響城市正常運轉的大問題。因此，無論是在事前的檢查和預防還是在事后的處理與解決，都要做到源頭管理、重點管理、風險管理，要做好城市管理各方面的環節掌握，要時刻保持對運行過程的有效監管，實現城市管理的全過程閉環。當前，我們必須清醒地認識到，傳統的經驗管理、事后管理已不再適應當前的現代城市管理，也不符合上海這座超大城市管理的應有之義。如果不能做到城市管理的實時可控，那么出現問題將會給城市的正常運行帶來巨大的影響。例如，2018年以來，上海軌道交通已出現形形色色十余次問題，其中影響最大的是4月25日，二號線龍陽路站至廣蘭路站突發信號設備故障，一度影響早高峰達5個小時，7號線、16號線換乘關閉，全線各車站的運行都受到了不同程度的影響。在這次事情的處理中不難發現，在事中的應急處理上，市內相關部門的處理可圈可點，但問題的預防和解決實難令人滿意。從這一事件中不難發現可控狀態的重要性，只有事前事中事后所有情況都處于可控狀態，事情才能得到最好的處理與解決。

二、城市精細化管理的核心思想

上海城市精細化管理的核心理念是“三全四化”，即對城市實現全覆蓋、全過程、全天候的管理，加快構建法制化、智能化、標準化、社會化的精細化管理服務體系。

（一）城市管理的全覆蓋、全過程、全天候

城市管理的全覆蓋、全過程、全天候是對于城市管理的最高要求，是從時間、空間和對象上對城市管理提出的“全面”要求的最好詮釋。

所謂全覆蓋，是指對于上海市境內的城市所屬土地、河道、社區、人群等進行全面的管理。作為國際性超大城市，截至2017年底，上海擁有2418.33萬常住人口，擁有各類建筑物約12億平方米，擁有包括給水、排水、電力、信息通信等在內的7大類23種地下管道。全市軌道交通運營線路達到16條，運營線路長度達到666.40公里，。如此繁復的各種系統，相互影響，盤根錯節，一個細小環節的問題即可能產生巨大的影響。因此，上海的城市管理必須對各個系統各個環節實行全覆蓋、全過程、全天候的管理。目前，上海對中心城區的管理較好，能夠實現對中心城區管理的日常化，但對市郊區域的管理則較為松散，不如中心城區管理得細膩。此外，上海對于街道、商業綜合體等的管理較為細致，而對于高架路下等少有關注的區域管理較為粗放。同時，上海對于戶籍人口等的管理較為嚴格，對于外來常住人口、流動人口的管理則有欠精準。這些都是“全覆蓋”下的漏洞所在，亟需政府有關部門加強監管。

全過程，是指在城市規劃、城市建設、城市管理、城市運營、城市維護、城市升級的全生命周期中對城市進行管理。當前上海在城市精細化管理中所面臨的問題，大多是由于早先不同時期的規劃缺乏全盤性、前瞻性的考量所引起的，也有少許是因在建設過程中只采用了國內的建設標準，從而無法在未來的二十年甚至三十年中發揮中流砥柱的作用而產生的。此外，在城市的運營過程中，部門與部門之間缺乏聯動，區域與區域之間缺乏溝通，往往河道的整治、路面整潔的整治就會遇到這樣的問題。例如，過去的一年間，全市各類企業共在市中心城區投放了超過115萬輛共享單車，而市中心區可以容納的數量僅為60萬輛，如此產生的非法擠占道路空間等問題在早先無法得到有效解決，其主要原因在于街道、城管、市政、綠容、交通、工商、公安等有關部門沒有采取聯動響應機制，沒有明確的責任主體。當然，上海的城市管理缺少兜底管理部門也是此類問題無法第一時間得到統籌解決的一大緣由。

全天候則是指上海的城市精細化管理應全天24小時無時不在。目前，上海的城市管理往往白天管理有序，晚上出現漏洞。除由于特殊天氣會加強夜間的城市管理外，夜間城市管理力量較為薄弱。這其中既有人員配置不足的問題，也有體制機制的問題，迫切需要進行完善與健全。

（二）綜合運用法治化、社會化、智能化、標準化手段

法治化，就是要根據法律、法規、規章制度的要求進行城市精細化管理，要通過綜合執法，加強行業管理，打通市、區、街鎮主管部門和協管部門之間的管理壁壘，提升管理的法治化水平。例如上文所述的交通大整治就是一個最典型的案例。通過對交通法規的嚴格執行，落實相關執法細節，做到有法可依、有法必依、執法必嚴。借助電子警察等先進技術，使交通法規成為懸在每位駕駛員頭頂的“達摩克利斯之劍”，使禮讓意識、規則意識成為上海交通順暢的有效保障。“五違四必”的整治，也是上海使用法治化手段的又一成果，通過對房地產的確權，將商業地產、住宅和違章搭建有效區分，房管部門、城管部門、公安部門、工商部門通力協作，在短短一年內即形成了整治成果。當然，在現下的城市管理中，也存在著許多法治化水平不足的問題，尤其是在城管執法方面，據統計，上海城管執法部門共有9類400余項執法權，這些執法權雖然各有依據，但是適用法律法規、處罰依據過多，且相互之間存在一定的矛盾。因此，要從根本上提升城市管理的法治化水平。

社會化，就是要加強社會的協同管理。上海如此之大，僅僅依靠政府部門進行管理，無疑很難達到精細化管理的層次。因此，要不斷依靠社會各界和基層群眾的力量。早在2014年，市委、市政府的“1+6”文件就明確提出了基層組織基本單元管理的理念，在2018年的加強城市精細化管理工作推進大會上，市委書記李強同志再次強調要“全市一盤棋，統一思想，下大決心，花大力氣，扎實推進”，“要督促社會主體履行責任，積極調動群眾積極性，實現共管共享”。這種共享共管，是城市精細化管理的“最后一公里”，對于企業而言，相關企業可以根據城市精細化管理的要求，為基層政府部門提供包括綠容等在內的各項社會服務。“術業有專攻”，這種專業服務可以更全面、更細致地解決政府部門的問題。同時，居民群眾也應參與到精細化管理的過程中來。居民是城市的主人，不僅要在政策的制定上獻計獻策，還可以自發地參與包括社區治安、垃圾分類在內的各種管理工作，從而提升管理的精細化水平。當前市民的參與意識還比較薄弱，應在未來加強宣傳引導，使這股社會力量更加壯大。

智能化，是城市精細化管理的未來，也是城市精細化管理的關鍵，要進一步加強城市管理的智能化水平，切實提高智能化應用能力，結合政務云、智慧城市建設等，做到信息共享、實時感知、智能管理。當前上海的城市管理智能化水平雖然較高，但是大多屬于相關部門的個體管理，基礎數據庫雖然已被夯實，但是信息孤島現象仍然存在。因此，要在進一步加強智能化管理的同時，盡快完善公安、民政、金融、房管等部門數據庫的聯網互動，從而建成全面完整、實時調整、共建共享的綜合管理平臺。同時，政府部門還應積極加大先進技術的使用，將大數據、云計算、人工智能等先進技術投入到城市的治安、交通、安全以及許多基礎服務領域，從而提升城市管理的精度與效度。

所謂標準化，是要建立健全城市精細化管理的標準體系，將現有各部門零散的城市管理標準進行有效的銜接與補充，從而為城市的精細化管理提供依據和標準。當前，上海的城市精細化管理還存在著“粗、缺、散、虛”的現象，即城市管理沒有做到分級分類的差異化管理，部分管理標準仍存在一定的缺失現象，一些領域中管理標準較為分散，一些標準缺少執法的可操作性，這些都給城市的精細化管理帶來了影響。因此，要加快建立健全城市管理標準體系，用精細標準推動精細管理，做到一舉一動都有章可循，一言一行皆有法可依。

三、城市精細化管理的發展對策

相較于紐約、倫敦等國際化大都市，上海的城市精細化管理難度要遠遠為大。2418.33萬常住人口甚至超過了紐約與倫敦的人口總和，這使城市管理的范圍更廣、變量更多、難度更大。因此，上海要以實際情況作為一切工作的出發點與落腳點，對標國際最高標準、最好水平，以《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》為依據，以國際先進水平為標準，以城市管理的“難點”、“痛點”、“堵點”為抓手，以人工智能、云計算等信息技術為手段，以多元協調共治為紐帶，以繡花般的細心、耐心和卓越心，使上海這座城市更有溫度、更富魅力、更具吸引力，成為一座令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。

（一）完善城市精細化管理規范體系

城市精細化管理的根本在于具有全面完備的法規體系，能夠從源頭上為城市的精細化管理提供必要的法制保證。因此，首先要建立健全城市精細化管理的法規體系，完善相應的政策標準和執行條例，使城市管理有法可依，有章可循。首先，應當仔細梳理包括城鄉規劃、城市管理、交通、市容、河道、住房、環境、公共安全等在內的各類法規、規章、條例等，查漏補缺，加快制定立法空白領域的相關政策，對不符合精細化管理要求的政策進行優化與修改，對一些與當前制定的法規規章相沖突的舊有規范進行調整與廢止，從而提升政策管理的有效性。其次，在政策制定上要既具有前瞻性，又接地氣。要對標最高標準最好水平，對照群眾美好生活需要的不足之處和差距，抓住關鍵細節和細微之處，制定相關的法律規范，這些是目前城市管理中所迫切需要解決的問題，需要加快出臺相應的指導規范。最后，在政策的制定上要注重其可實踐性，即其內容要可量化、可對照、可操作，可以為解決當前包括垃圾分類等在內的管理頑癥提供政策支持與依據，能夠滿足日常管理與執法的需要。

（二）提升城市管理的數字化與智能化水平

未來的城市管理關鍵在于信息技術。從交通大整治的結果中不難看出，充分運用信息技術，可以在減輕人力壓力的同時，提升管理的效能，從而形成常態化的管理模式。未來的城市精細化管理，要充分發揮信息技術的數字化與智能化優勢，通過各個數據端口，形成完整有效的信息流與數據鏈，從而成為城市管理的基礎，為城市管理的決策、執行、反饋與調整提供必要的支持，進而可以提升管理的精度與效度。首先，要加強數據采集和基礎數據庫的建設。任何的管理都不能脫離實際，而每時每刻城市中又會發生各種形形色色的事情，因此要加強對于城市管理的實時監控，要對城市運行的動態情況進行實時監控，豐富信息采集的途徑、工具與手段，要將采集到的信息匯總，第一時間輸入基礎數據庫，形成龐大的數據流，這才能為精準的城市管理打下扎實的基礎。其次，要打通數據庫之間的壁壘，形成城市管理的大一統數據平臺，通過對城市建設、交通、治安、水務、環境等的全盤掌握，提升精細化管理的水平。數字技術與人工智能技術為城市精細化管理提供了可能，通過這些先進的信息技術，城市可以實現網格化管理，通過基層的各種數據采集終端，可以在第一時間形成市、區、街鎮的三級聯動處理平臺，從而第一時間向專門部門進行反饋，集合專業隊伍進行處理。最后，要加強人工智能技術等前沿技術在未來城市管理中的運用。隨著科學技術的不斷發展，包括人工智能在內的前沿技術將得到越來越廣泛的使用，要在城市的精細化管理中充分發揮這些尖端技術的作用，在感知、分析、決策、控制等方面深入使用這些技術，從而提升管理的精度與效度，提高管理的預判與處置能力，進而在城市管理的全過程提高精細化管理水平。

（三）加強政府部門的引導與協調

城市的精細化管理離不開政府各部門的協調與配合。因此，要提高精細化管理水平，就要切實提高各部門的協調配合能力，破解“部門跨界”的難題。首先要加強黨建聯建工作，以黨建為引領，加強基層黨建在城市精細化管理中的戰斗堡壘作用，通過基層黨建，帶動區域內的單位、企業、組織和群眾參與到城市精細化管理的過程中，形成全社會共同管理的大一統城市管理新格局。其次，要進一步厘清市、區、街鎮的管理分工和相關職能部門的管理邊際，明確管理責任，打破協作邊際，制定完善相應的管理辦法和協調機制，使管理無縫銜接，有效對應，從而發揮出“1+1>2”的效能。

（四）補齊城市管理的短板

當前，上海的城市管理水平雖然已經呈現出穩中有升的態勢，但在細節的處理上仍有一定的缺陷，這些短板雖然不影響城市的正常運行，但是對于城市的風采度和老百姓的舒適度會產生巨大的影響，因此要切實解決這些短板問題。首先，要通過各種手段了解和掌握某些“老大難問題”，如河道治理、老舊小區綜合治理等。通過相關立項規劃，建章立制，明確相關管理主體，從而有效解決相應問題。例如河道治理，隨著河長制的推行，全市小河道治理成果斐然，黑臭水體已經基本消失，河暢、水清、面潔、岸綠的目標近在咫尺。又如老舊小區的綜合治理，隨著規劃、房管、綠容等部門的通力協作，相應制度規范的陸續出臺，老舊小區的升級改造速度大大加快，居民的居住滿意度得到顯著提升。其次，要切實下決心解決這些問題，如垃圾分類問題，通過以點帶面，協調配合，推廣基層成功經驗，打通上下游部門協同處理通道，從而為解決問題打下基礎。對于處理短板問題，不能畏難，而要迎難而上，立足解決問題，這樣才能從源頭上找到問題解決的出路。

（五）優化資源合理配置

城市管理需要使用大量的社會資源，要不斷優化資源配置，通過使用大數據技術，了解資源的使用情況，根據實際情況，合理配置社會資源。交通大整治無疑是其中的典型經驗。根據實際的社會情況，合理部署社會力量和社會資源，可以最大限度地高效處理城市管理中遇到的各種問題，從而確保基層管理力量和資源的均等化，避免出現資源浪費或資源匱乏的現象。同時，還要加大對社會資源的吸引力度，吸引更廣大的社會力量和社會資源參與到城市的精細化管理中來，努力營造出全員參與管理的氛圍，進而形成全社會共同參與超大城市精細化管理的良好局面。

當前，上海的城市發展已經邁入了一個新的時代，如何面向全球、面向未來建設“五個中心”、卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市已經成為上海城市建設與運營的核心問題。因此，必須要認真貫徹習近平總書記關于城市工作的重要指示精神，把提高城

市管理精細化水平作為推動高質量發展的重要舉措、創造高品質生活的必然要求，以繡花般的細心、耐心和卓越心，使上海這座城市更有溫度、更富魅力、更具吸引力。相信，上海的未來將更加美好，更加令人期待。