南京市“12345”政務服務熱線體制機制研究

吳永勝 郝宇

一、南京市“12345”政府服務熱線的歷史及現狀考察

（一）“12345”發展歷史簡介

南京市“12345”政務服務熱線（以下簡稱“12345”）是南京市設立的地方性非緊急類政務服務受理和管理平臺，成立于2010年12月28日。平臺按照“統一受理、分類處理、限時辦結、過錯問責”和“誰主管、誰負責、誰答復”以及“首接負責制”等原則辦理群眾訴求事項。開通初期采用電話熱線的方式，每日24小時人工接聽群眾電話；2013年系統經過升級改造，開通“五位一體”綜合受理平臺，由“12345”統一受理市民通過電話、網上信箱、短信、信件、微博所反映的訴求。2017年，“12345”先后入駐“我的南京”、“江蘇政務服務網”，旨在為市民提供更加多源、智慧、快捷的服務。

“12345”的工單數量也經歷了一個變化，開始工單很少，后來變多，現在逐漸走向穩定。“12345”剛出現時，市民不了解、不確信是否有效，政府就通過多種考核方式督促干部解決問題，對滿意率和辦結時間做出嚴格限制，從而迅速獲得群眾認可，工單數量猛增。工單急劇增多后，基層干部反映工作壓力過大，上級又會調整政策從而給基層一定的松綁空間。作為一種治理的藝術，上級與基層、干部與群眾、社會治理與糾紛解決，就在“12345”的動態協調中維持著一定的平衡。

“12345，有事找政府”，經過數十年的發展，“12345”的服務質效和公信力已經在南京市的老百姓心中已經深深扎根，得到廣大市民的充分認可。一項最新統計顯示，2017年通過“12345”共受理市民各類訴求148.6591萬件，按期辦結率99.05%，綜合滿意率95.34%，各項指標均位居全國同類熱線前列。被群眾譽為“不休息的政府”、“為民辦實事的民心線”。

（二）運行現狀調查

“12345”具備五項功能：咨詢、投訴、救助、報修、綜合服務。據筆者在石湫鎮九塘村調研的數據顯示，九塘村平均一年的工單數量為80-90單，排在石湫鎮的前三名，咨詢和投訴占比最多，分別達到18.1%和70.2%，本文主要就投訴類展開研究。

“12345”具備四個特征：一是主體無門檻，任何人在任何時候都可以通過“12345”進行投訴；二是訴求無甄別，任何人提出的任何訴求，都會被“12345”平臺受理并派單；三是解決必滿意，相應部門在收到工單后必須認真承辦，直到群眾滿意為止；四是程序有限制，“12345”熱線建立了市、區、街（鎮）三級受理平臺，各級平臺均有嚴格的程序對承辦人員的行為加以規制，形成了嚴密的自上而下辦理群眾訴求的閉環運行體系，每一件工單均須由話務員回訪，做到事事有落實，件件有回音。

二、“12345”存在的重大現實意義

（一）“12345”重塑了國家權力與公民權利的關系

在目前國家機關高度行政化狀態下，百姓自下而上的訴求通常很難得到及時有效的回應和處理，在傳統的治理路徑中，基層干部特別是村干部更像是國家權力的代理人，是溝通國家與公民之間關系不可缺少的紐帶，如果基層不作為，上級的政策再好，老百姓也很可能感受不到。“12345”徹底改變了這種互動模式，公民可以繞過層層政府直接向上反映，再由“12345”將訴求返至基層，它激活了每一行政級別的科層力量，使政府更加重視民生工作。正是這種不加甄別的準入機制和幾乎完全偏向于老百姓的評價模式，使群眾在打12345時的心理上占有絕對優勢，“我要你來找我，而不是我去找你”（九塘群眾語）。在上級力量的監督下，基層干部面對群眾由強勢一方變成了弱勢一方，上級嚴格的程序監督和結果審查促使基層干部必須注重留痕、辦事公正、小心謹慎，否則就可能會被問責。

（二）“12345”一定程度上緩解了信訪與司法壓力

“12345”與信訪相似，都是上級政府監督下級政府、了解民意的渠道，但是也有不同點。信訪解決的是復雜糾紛，是通過逐級上報的方式完成的，程序復雜繁瑣，而“12345”解決的是小矛盾，是通過逐級下派的方式完成的，程序簡單易操作。正是基于兩者的種種特性對比，群眾遇到問題首先想到的是“12345”，只需要一部電話，就可以解決很多問題，有效避免了事態的嚴重擴大，最大限度的把問題在基層消化，自然大大緩解了信訪與司法壓力，體現出基層處理矛盾的彈性和張力。

（九塘村村民調研）

（三）“12345”突破了傳統社會治理模式的桎梏，有利于推進國家治理體系和治理能力的現代化。

“群眾利益無小事”，“12345”把我們黨為人民服務的宗旨貫穿到政務服務的全過程，好記的電話號碼，熱情的話務員，低廉的準入門檻、嚴謹的工作流程和高效的反饋監督機制，都使它成為了反映群眾訴求、加強群眾監督的重要窗口。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視服務型政府建設。要求各級政府必須注意轉變政府職能，樹立以人民為中心、為人民服務的理念，“12345”正是順應這一歷史潮流應運而生的服務方式，已經成為了南京市促進社會治理體系和治理能力現代化的特色工作、亮點工作。

三、“12345”產生問題探析

（一）政府服務與市民社會的邊界問題

“12345”扮演了“社會大管家”的角色，在認識到群眾監督重要性的同時也必須看到，公民的訴求同樣需要引導。“12345”并沒有引入拒絕接單設置，任何工單收到后都必須在第一時間內派發，毫無甄別的服務調動了群眾的各種需求，“有些老百姓家里馬桶堵了也找村委會解決”（九塘村村民語），或需要調動群眾積極性進行自我管理、自我服務的事項全部變成政府的事，毫無底線的包容不僅造成行政資源的大量浪費，還使得老百姓的參與感和自覺性越來越低，基層干部不得不成為老百姓的拐杖，經常吃力還不討好，無論怎么做都不能讓老百姓滿意，九塘村還出現了汛期所有村干部都去防洪，老百姓站在高處看熱鬧這樣的荒唐事。

（二）管轄權歸屬所帶來的“派單難”問題

部門之間權責劃分不清產生了不同行政主體之間權力的邊界問題，有些事幾家推諉扯皮，有些單位如城管、公安、社區等則成了“兜底的口袋”，“凡事不要的垃圾都可以丟給我們”（溧水區城管執法中隊隊員語），給有關部門帶來極大困擾；“12345”施行的是屬地管理，有些單子派下去卻由于接單單位沒有管轄權而不了了之，最典型的例子是物業糾紛，按照屬地管理的原則，“12345”平臺會派單到物業所在的居委會，但是居委會對此并沒有管轄權，真正有權力的單位的是各級物業管理辦公室，由于投訴者只能將訴求反映給平臺，而不能要求平臺如何進行派單，所以無論打多少次電話都無法有效解決問題。

（三）無理訴求與政府不作為的邊界問題

在調研中我們發現，有些群眾提出完全不合理的要求不被滿足，就一天打幾十次12345，極端情況下一天打了100多次，有的變換各種策略比如更換手機號碼，變換說法等形成不同工單，之前還有“5+2”針對不合理訴求的篩選辦法，現在篩選沒有了，不合理工單就多了很多，還有極端少數的地痞無賴故意與基層干部作對，打12345報復村干部。每一個工單都要解決，造成行政資源的浪費，加重基層干部工作負擔。如何判定是否為無理訴求，無理訴求工單判定過多是否會產生政府不作為問題，而判定程序過于復雜又會產生一系列的行政資源浪費，如何協調無理訴求與政府不作為的關系，也是本課題需要調研的重點內容。

（四）程序正義與實質正義的關系問題

程序正義是實質正義的前提和條件，“12345”非常注重程序正義，其結果導向型的評價機制也促使基層干部重視免責機制，特別注重辦事留痕，自證無罪，有著完整的證據鏈條，這本是好事，但是對于一些細碎繁瑣的小事則顯得成本過高，加重辦單的復雜程度，降低效率。

四、意見建議

（一）引入無理訴求準入機制及訴求人評價機制

“12345”是一把雙刃劍，它一定程度上使部分人“刁民化”，只講權利不講義務，只講利益不講擔當，這就需要“12345”主動作為，引入無理訴求判斷機制，可以將無理訴求劃分為“純私人事項”、“違反法律法規及相關政策”、“違反社會主義公德”等子類型，由承辦單位建議并向上報送，市級平臺有權判定是否為無理訴求。對手機號碼實行實名制注冊認證，一旦工單被判定為“無理訴求”、“重復工單”，平臺方可以不予理會，同時對賬戶引入信用評價機制，同一手機號碼的無理訴求、重復工單增多，會導致賬戶信用評價降低，從而影響接聽速度及辦結速度，超過一定數量還可以被永久封號。

（二）改變單純屬地管轄原則

改變單純屬地管轄的原則，引入屬地管轄與權力覆蓋范圍相結合的模式，如果按照屬地管轄導致工單無法有效辦理、滿意率降低，就要將工單收回一級平臺重新進行派發，改變“被派單部門管不著，責任單位管不了”的現狀。

（三）引導投訴“重災區”有關部門采用有效措施減少投訴

治病須除病根，無理訴求畢竟是少數，有些單位之所以成為投訴“重災區”，除了自身業務性質決定外，必定還存在著體制或管理方面的漏洞。“12345”作為多方利益與聲音匯聚的場所，掌握大量第一手素材，可以通過建立“大數據”平臺定期收集有關單位在辦案過程中的創新做法和典型案例，并將此方法在市一級進行推廣。例如，物業投訴數量一直居高不下，仙林街道就通過“掛表督導作戰”的方式將二級網格負責人按照小區劃分掛表上墻，每周跟蹤進度、上墻評比，專人專責，一包到底，還通過“文明示范引領”、“星級物業評比”等措施使得小區居民的“12345”投訴明顯減少。這些好的做法可以在政務服務中心的牽頭下得到良好的推廣和學習。

（四）建立一套保護性措施調動基層干部的工作積極性

“12345”已經被納入到各級政府的考核績效之中，在千分制考核中占30分，排名落后、滿意率低會扣掉相應分數，從而影響地方各級機關的經濟利益。筆者建議，應該在30分之外再設定附加分，對工單數量多但是排名靠前、滿意率高、辦結速度快的地區和單位施行額外獎勵措施，對全市所有承辦單位進行考核，對辦理績效優秀的單位和個人予以表彰，從而大大增強干部的履職積極性。

（五）增加靈活性，使“12345”成為領導的藝術

“12345”并非鐵板一塊，它在設置上存在一定的靈活性，如由同一當事人發出的同一種工單超4次便可判定為雷同工單不予理會，對具體的考核分值也會進行一定的調整。而且，“12345”是可以由南京市政府進行頂層調控的手段，力度把握在地方主要領導手中，上級的會辦簽字更是極大的激發了下級的重視程度和辦事力度。考核控制太松就會“一放就亂”，基層干部不重視，使得為民服務流于形式，考核控制太緊就會“一收就死”，不給基層干部喘息的機會，基層壓力陡然增大，工作變得疲于應付。建議增加一部分靈活性，控制太松時可以適當收緊，比如加大領導對有關事項的督促力度，疑難復雜案件由領導牽頭辦理；控制太緊時再適度放松，如適當減少工單回訪數量、對重復出現的無理訴求擱置不理等，在松緊平衡中激活基層社會和基層治理的活力，這樣既保證基層服務群眾，也適當保護了基層干部。

作者簡介：1、吳永勝，男，漢族，江蘇南通，1968年7月生2、郝宇，女，蒙古族，內蒙古赤峰市，1990年2月生 研究方向：社會學、法學。