PPP項目伙伴主體選擇與變更機制研究*

劉林 石世英 張德琴 王一新

(1.中國建筑第七工程局有限公司，河南 鄭州 450004；2.河南理工大學工程管理系，河南 焦作 454003；3.重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院，重慶 400045)

0 引言

自2014年國家大力推行PPP模式以來，截至2018年3月末，累計項目總數(shù)7420個，投資額11.5萬億元。巨大的基礎設施建設需求量，迫切需要有能力的社會資本投資者參與，以解決公共部門資金匱乏和管理效率低下等問題。政府和社會資本合作(PPP)模式以伙伴關系為核心特征，并且合作伙伴關系合理、有效的構(gòu)建和維系關系著PPP項目的成功[1]。然而，現(xiàn)實情況是，PPP項目資金需求量大，全生命周期長達10～30年，尚未建立切實可行的伙伴選擇機制，難以根據(jù)現(xiàn)實情況形成科學有效的合作伙伴關系，造成了政府與社會資本方機會主義選擇的局面；由于各種因素的影響，難免出現(xiàn)合作無法繼續(xù)推進或者需要變更合作伙伴的情況，此時缺乏相應的伙伴變更機制，將會導致項目無法達到預期目標、政府信譽受損等惡性循環(huán)局面。因此，選擇合適的合作伙伴是實施PPP項目的第一步，也是項目成功的關鍵。建立有效的項目伙伴選擇和變更機制，能夠切實保障PPP項目成功。

當前，關于PPP項目合作伙伴選擇的研究較少，主要涉及合作伙伴選擇的重要性、機制、評價因素和方法。選擇合適的合作伙伴是PPP項目成功的關鍵因素，影響著優(yōu)勢資源的使用效率、風險共擔的合理性、項目利益的實現(xiàn)等[2]；PPP項目伙伴選擇機制有涵蓋準入、優(yōu)選和協(xié)商談判的三階段選擇機制[3]，以及考慮運營期管理效率的伙伴選擇與激勵機制[4]等；伙伴評價因素包含項目融資、建設運營、風險承擔、商業(yè)信譽、財務能力、合同管理能力、建設運營能力、風險管理能力等[2，5]；評價和決策方法有區(qū)間數(shù)模糊層次分析法[3]、考慮滿意度的多目標群決策迭代方法[5]等。現(xiàn)有研究為我國PPP項目合作伙伴選擇提供了參考，仍需深入研究的問題有：①對PPP項目伙伴選擇的基礎性原則研究不足。原則既是PPP項目伙伴選擇的價值取向，也是開展伙伴選擇及變更工作的基礎。因此，急需對其進行深入研究和明確界定。②尚未發(fā)現(xiàn)對PPP項目伙伴變更的研究。伙伴變更是PPP項目合作期內(nèi)原有合作伙伴因主觀或客觀情況的變化，出現(xiàn)建設或運營需求與能力不匹配，需要對其進行變更。因此，PPP項目伙伴選擇與變更問題研究是保證項目順利實施與價值創(chuàng)造的關鍵內(nèi)容。

基于此，本文立足于伙伴關系思維，在厘清PPP合作伙伴選擇原則的基礎上，構(gòu)建伙伴選擇指標體系與流程，形成PPP項目合作伙伴選擇機制。考慮到合作伙伴變更仍屬于伙伴選擇的研究范疇[6]，在分析伙伴變更原因的基礎上，從變更的有效性角度進行量化比較，為PPP項目伙伴選擇決策提供參考意見。

1 PPP項目合作伙伴選擇機制

PPP項目合作伙伴選擇是一個較為復雜的過程，只有遵循合理的基本原則和科學有效的機制流程，才能實現(xiàn)最優(yōu)合作伙伴的選擇。

1.1 PPP項目合作伙伴選擇的基本原則

PPP項目參與主體多元化，不完全契約以及信任體系是合作得以維持和保障的紐帶[7]。各合作伙伴在衡量自身實力以及資源、技術(shù)等能力的基礎上，對參與PPP項目設定的目標存在異質(zhì)性，使得各合作主體之間信息不對稱，導致PPP項目整體無法達到帕累托最優(yōu)。因此，在這種信息不對稱的狀況下，只有遵循一定的基本原則，才能選擇最合適的合作伙伴，運用各自的優(yōu)勢和互補資源共同實現(xiàn)PPP項目的成功。

1.1.1 核心能力原則

政府與社會資本合作提供公共產(chǎn)品或服務的目的之一就是整合優(yōu)勢資源，提高PPP項目的服務質(zhì)量和效率[8]。其中，優(yōu)勢資源就是各合作伙伴的核心能力。因此，PPP項目在選擇合作伙伴時應首先考慮各合作伙伴的核心能力，同時這種核心能力可能是政府部門缺乏或者不足的。通過這種合作方式，可以彌補政府在這方面的能力缺失，有助于項目整體利益最大化，有利于項目的成功建設運營。

1.1.2 信譽原則

政府與社會資本投資人之間依據(jù)不完全契約建立伙伴關系，良好的信譽是這一關系得以維系和實現(xiàn)的重要前提。PPP項目的成功實施離不開社會資本方的良好信譽，其能夠給政府和社會傳達值得信賴的訊息，顯著降低項目合作產(chǎn)生的交易成本。

1.1.3 風險最小化原則

社會資本的逐利性決定其參與PPP項目的主要目的是獲得經(jīng)濟利益，而風險和收益是不可分割的，風險的大小直接影響項目成功的概率及損失的大小[9]。因此，PPP項目在選擇合作伙伴時，應當以合作伙伴能夠有效分擔及化解項目風險，從而有效降低項目整體風險為指導依據(jù)。

1.1.4 最合適原則

PPP項目周期往往長達30年，在選擇合作伙伴時，應當綜合考慮現(xiàn)在合作者各方面的條件因素，選擇本項目最合適、最佳的合作伙伴，以保障PPP項目能夠更加有效地建設實施。

1.2 合作伙伴選擇指標體系

評價和選擇是一個多目標綜合問題，囊括了合作伙伴優(yōu)勢資源、技術(shù)水平、管理和風險承擔能力等內(nèi)部因素，也涵蓋了宏觀運行、PPP項目主體之間的行業(yè)現(xiàn)狀等影響合作關系的外部因素。處理多指標綜合評價問題最常用的方法是層次分析法(AHP)，其基本假設是橫向元素之間是相互獨立、縱向元素是上下支配的關系。結(jié)合PPP項目實際案例，構(gòu)建如圖1所示的PPP項目合作伙伴選擇的指標體系。主要可以分為以下幾個方面：

1.2.1 合作伙伴的自身能力

PPP項目合作伙伴主體自身能力，主要是指伙伴主體經(jīng)濟、財務、專業(yè)等方面的能力狀況。伙伴主體能力決定了PPP項目資源整合、優(yōu)勢互補的效果，對其進行評價，了解合作伙伴的優(yōu)勢，能夠作為選擇伙伴的決策依據(jù)。社會資本方合作主體在PPP項目中的合作能力有企業(yè)規(guī)模、財務運行能力、技術(shù)和管理水平。

1.2.2 合作伙伴的合同執(zhí)行度

合作伙伴的合同執(zhí)行度，是結(jié)合PPP項目合作主體現(xiàn)狀以及以往經(jīng)驗，得出潛在合作者在合作期內(nèi)對合同的執(zhí)行效果和程度。這一元素是對社會資本方合作態(tài)度、責任承擔以及期望回報的具體反映，是影響PPP項目建設運營有效性的關鍵因素。合作伙伴的合同執(zhí)行度主要包括合作伙伴信用狀況、合作者風險承擔意愿和能力、對收益的期望，并且這3個指標之間相互影響。

圖1 PPP項目合作伙伴選擇的測量指標體系

1.2.3 宏觀環(huán)境

宏觀環(huán)境，指PPP項目在建設運營過程中所處的外部客觀環(huán)境，直接影響潛在合作伙伴的合作態(tài)度、合作意愿以及政府部門挑選合作伙伴的標準。宏觀環(huán)境包括政治法律環(huán)境、社會文化環(huán)境、經(jīng)濟技術(shù)環(huán)境、自然地理環(huán)境。

1.3 合作伙伴選擇流程

基于以上PPP項目合作伙伴選擇的基本原則和指標體系，建立圖2所示的三階段合作伙伴選擇流程框架，為政府提供行之有效的合作伙伴選擇方法，以尋找到最優(yōu)的社會資本合作伙伴。

第一階段：PPP項目合作伙伴的初選階段。主要是運用定性分析和評價，針對候選合作伙伴的一些硬性指標要求的選擇，如資質(zhì)等，以此篩選出具備必要條件的候選合作伙伴。

第二階段：PPP項目合作伙伴的優(yōu)選階段。主要涉及合作伙伴的定性和定量相結(jié)合的評判方法，根據(jù)合作伙伴選擇指標，運用AHP方法求取候選合作伙伴的綜合指標權(quán)重，并進行比較，選擇出最優(yōu)的合作伙伴。

第三階段：PPP項目合作伙伴協(xié)商階段。通過合作伙伴的優(yōu)選，政府方與最優(yōu)合作伙伴在風險分擔、利益分配等一系列關鍵性問題上進行協(xié)商，以達成統(tǒng)一意見，促成合作。

圖2 合作伙伴選擇流程

2 PPP項目合作伙伴變更機制

在PPP項目中，政府更關心公共性，而企業(yè)更關心經(jīng)濟性。基于雙方不同的利益目標，在未來10～30年的合作期內(nèi)極有可能會因各種內(nèi)在或外部條件的變化導致合作無法進行。為了保障項目的成功實施，政府必然會以合作破裂的原因變更合作伙伴，以實現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務的供給。

2.1 變更原因

基于PPP項目風險、案例、監(jiān)管等方面的文獻研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)生伙伴變更的原因主要有4個方面。

2.1.1 合作能力不足

合作能力是伙伴核心能力在項目中發(fā)揮價值的關鍵。在PPP項目合作期內(nèi)，某一合作伙伴合作能力不足體現(xiàn)在：因無法勝任合同工作要求，致使項目建設期大幅延長、預算超支、運營期公共價值無法實現(xiàn)，其他合作伙伴投資回收期延長、利益受損等。因此，基于核心能力和風險最優(yōu)配置原則，PPP項目的其他合作伙伴主體必然積極執(zhí)行合作伙伴變更行為意向，以保障項目各利益主體的合理利益。

2.1.2 財務狀況下降

資金是項目建設實施的基本保障，是項目賴以生存的血液。在PPP項目中，某一合作伙伴的財務狀況下降表現(xiàn)為：出現(xiàn)財務困境甚至財務破產(chǎn)[10]，致使項目資金緊張甚至出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況，影響項目的建設和正常運營。因此，基于信譽和風險最小化原則，PPP項目的其他合作主體必定積極變更財務狀況不符合項目順利實施的伙伴，以保障PPP項目資金的充足性，避免出現(xiàn)項目資金鏈斷裂的局面。

2.1.3 風險共擔不足

風險共擔是PPP項目的顯著特征之一，也是項目得以合作的基礎和前提。在PPP項目合作期內(nèi)，社會資本主要承擔管理風險[11]，風險分擔不足體現(xiàn)在：承擔的風險與自身具備的投融資水平、管理水平、運營經(jīng)驗等能力能夠控制的風險不匹配，導致項目建設運營效率低下。因此，基于信譽和風險最小化原則，PPP項目的其他合作者應該變更風險共擔不足的合作伙伴，從而保障PPP項目的整體運行效率。

2.1.4 資源共享或互補不足

通過合作伙伴之間的資源共享和互補實現(xiàn)公共項目更有效地供給是PPP項目的根本目的。某一合作者資源共享或互補不足表現(xiàn)在：沒有充分發(fā)揮其資源稟賦，使PPP項目遭受不必要的損失。因此，基于核心能力和最合適原則，PPP項目其他主體將會變更該合作伙伴。

2.2 變更種類

PPP項目合作伙伴變更表現(xiàn)為伙伴成員發(fā)生變化，實質(zhì)是組織架構(gòu)發(fā)生變化，包括3類形式：補錄、替換、剔除。這是對項目初始社會資本合作伙伴的變更。

2.2.1 補錄型變更

PPP項目在全生命周期的不同時期，對項目主體的能力需求不同。項目合作開始后極有可能出現(xiàn)現(xiàn)有合作主體無法提供部分功能，需要從外界重新補錄以缺失功能為核心能力的合作者，即為補錄型變更，表現(xiàn)為伙伴成員數(shù)量增加。該類變更主要適用于因合作能力不足和資源共享或互補不足，使項目風險加劇的PPP項目。補錄型變更的優(yōu)勢在于：原有合作伙伴不變可以最大限度地維系PPP項目伙伴關系的穩(wěn)定，有利于項目的建設和運營；補錄的合作伙伴一般承擔相對較少的風險責任，可以降低評價和選擇成本。不足之處在于：引入的合作伙伴與原有合作者之間因風險再分擔和利益再分配的不充分，難以實現(xiàn)“風險共擔，利益共享”，致使具有較佳資源或能力的社會資本投資人更為謹慎甚至不愿加入。

2.2.2 替換型變更

PPP項目在建設和運營過程中對技術(shù)、資金、管理等的需求會隨內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化。合作開始之后，依據(jù)合同要求，合作伙伴無法達到相關標準，需要變更社會資本合作者，選擇具備相應能力的投資主體繼續(xù)完成相應的合作任務，即為替換型變更，表現(xiàn)為伙伴成員數(shù)量不變。該類變更主要適用于因合作能力不足和風險共擔不足，導致項目無法繼續(xù)推進的PPP項目。替換型變更的優(yōu)勢在于：通過變更伙伴，促進PPP項目順利推進。不足之處在于：新的社會資本方與被替換的合作者在企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營能力、風險承擔等方面存在差異，需要重新進行項目的風險分擔和利益分配，破壞了項目的穩(wěn)定性，甚至出現(xiàn)新的合作伙伴無法適應和契合的情況，導致項目建設期延長、成本驟增等。

2.2.3 剔除型變更

PPP項目的成功實施依賴于各主體的合作能力。項目合作開始之后，政府方進行定期監(jiān)察和評估，如果顯示合作伙伴明顯出現(xiàn)能力問題，就在評估其余合作伙伴的風險承擔和能力的基礎上選擇直接剔除該合作伙伴，然后進行項目的風險再分擔和利益再分配，即為剔除型變更，表現(xiàn)為伙伴成員數(shù)量減少。該類變更主要適用于因財務狀況下降和風險共擔不足，使項目效率低下成本增加的PPP項目。剔除型變更的優(yōu)勢在于：精簡合作伙伴能夠提高社會資本方建設和運營PPP項目的效率。不足之處在于：社會資本方減少，導致項目風險增加，責任分擔加重，不利于風險分散和項目的順利實施，并且對政府的判斷和決策能力提出了更高的要求。

2.3 變更的有效性

2.3.1 選擇指標體系

有效性指完成計劃任務和達到預期結(jié)果的程度[12]。PPP項目伙伴變更的有效性是指，政府通過評價選擇新的候選合作者，在與原有合作關系中PPP項目建設運營效率和質(zhì)量提高程度進行對比的基礎上做出決策，選擇新的合作伙伴。考慮到PPP項目合作伙伴變更在評價和選擇時，各層級元素之間都會存在依存關系，同時下層對上層也有反作用力，本研究在量化計算時采用改進的AHP方法，即網(wǎng)絡分析法(ANP)，運用合作伙伴選擇指標(圖3)評價PPP項目合作伙伴變更的有效性。

2.3.2 對各個指標進行量化

(1)

通過上述公式對評價值Cij的調(diào)整可以將Cij簡化，便于接下來的評價和計算。

2.3.3 確定指標權(quán)重

ANP方法各項指標權(quán)重的確定類似于AHP，是根據(jù)專家意見法得到的。本文采用多位專家的意見，以保證結(jié)果的客觀性和合理性。假設有n名專家對某一評價指標進行評價，評價值對指標權(quán)重的影響程度依據(jù)專家的專業(yè)性、地位而不同。現(xiàn)假定專家對指標權(quán)重確定的影響程度為wk(k=1,2,…,n)構(gòu)成向量集

(2)

圖3 PPP項目合作伙伴選擇的網(wǎng)絡指標結(jié)構(gòu)

權(quán)重的確定采用AHP方法。針對C1、C3、C5、C7、C8、C10、C11這些獨立指標，各專家給出各自的權(quán)重值，構(gòu)成判斷矩陣

(3)

在考慮各個專家對指標權(quán)重影響的基礎上，可以確定準則層指標的綜合權(quán)重向量為

(4)

按上述方法進行指標層中內(nèi)部獨立指標權(quán)重的確定。

(2)內(nèi)部依存指標權(quán)重的確定。矩陣方法在計算時能夠同時考慮上下層之間的縱向關系和同一層指標間的橫向影響程度，即關聯(lián)關系，適合于PPP項目內(nèi)部依存指標權(quán)重的確定。在PPP項目合作伙伴主體選擇測量指標體系中伙伴主體合同執(zhí)行度的3個測量指標分別是主體信用狀況C5、主體風險承擔能力C6、主體收益要求C7，三者之間既相互聯(lián)系又相互影響。因此，在確定這3個指標權(quán)重時，應綜合考慮其在合同執(zhí)行度這一準則層下各自的重要性，及其之間的相互影響程度。根據(jù)指標內(nèi)部依存關系，使用超矩陣方法，得到表1結(jié)果。

2.3.4 合作伙伴的綜合權(quán)重

根據(jù)表1可得，超矩陣針對不同的控制層指標元素共有11個。為了便于比較計算，將這些超矩陣進行歸一化處理。例如，將C1下的各個指標按照AHP中1-9度法進行重要性比較，得到加權(quán)矩陣A1，再結(jié)合合作者規(guī)模C1下的超矩陣W1考慮各指標權(quán)重因素，得到加權(quán)超矩陣

(5)

通過上述一系列的調(diào)整計算，可得到合作伙伴的綜合指標權(quán)重系數(shù)

(6)

計算得到的合作伙伴綜合指標權(quán)重系數(shù)是一個[0，1]之間的數(shù)值。將合作伙伴變更后的數(shù)值R與變更前的數(shù)值R0進行比較可得：

(1)當R>R0，表明這種變更是有效的。合作伙伴變更會提升PPP項目的整體效益，應當采納，并依據(jù)伙伴選擇流程進行合作伙伴的變更選擇。

表1 超矩陣

(2)當R

3 結(jié)語

PPP項目是由政府和社會資本相互合作共同提供公共產(chǎn)品或服務，必然涉及合作伙伴的選擇問題。如果政府沒有選擇最為合適的合作伙伴，使得合作伙伴無法滿足項目的需求，那么隨著項目的持續(xù)建設，這種功能缺失會日益明顯，從而影響項目的成功建設運營。本文通過對PPP項目合作伙伴選擇變更機制的初步探索，分析歸納了PPP項目合作伙伴主體選擇的基本原理，構(gòu)建了合作伙伴主體選擇的基本程序和原則。同時，由于客觀環(huán)境的瞬息萬變，在選擇機制的基礎上，進一步分析了PPP項目合作伙伴變更的原因和類別，并運用網(wǎng)絡分析法對這種變更的有效性進行了評價，從而構(gòu)建了PPP項目合作伙伴變更情況下伙伴選擇機制，有助于保障PPP項目成功建設實施。