礦業(yè)權(quán)出讓制度健全的法律路徑

孫哲

摘 要 礦業(yè)權(quán)出讓制度為礦業(yè)權(quán)競爭取得提供法律依據(jù)，成為礦業(yè)權(quán)分配環(huán)節(jié)競爭市場構(gòu)建的重要支撐。我國礦業(yè)權(quán)出讓制度僅在部門規(guī)章中出現(xiàn)，并未得到《礦產(chǎn)資源法》的確認，且現(xiàn)行制度存在諸多缺陷。因此，本文認為應該建立礦業(yè)權(quán)出讓平臺公司、統(tǒng)一受讓人資質(zhì)條件、規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估行為、建立礦業(yè)權(quán)信息平臺，以健全礦業(yè)權(quán)出讓制度。

關鍵詞 礦業(yè)權(quán) 出讓 制度設計

中圖分類號：D920.4

文獻標識碼：A

礦業(yè)權(quán)出讓是指國家作為礦產(chǎn)資源所有者，與其他民事主體簽訂合同，允許后者在一定期限內(nèi)勘探、開采礦產(chǎn)資源的行為。2000年國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，要求登記機關以批準申請或招拍掛等方式向申請人授予礦業(yè)權(quán)，首次以部門立法形式對礦業(yè)權(quán)出讓制度進行了規(guī)定;2003年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法》出臺，要求新設礦業(yè)權(quán)應該通過招標拍賣掛牌方式授予，建立起礦業(yè)權(quán)出讓制度的基本框架。至今，《礦產(chǎn)資源法》仍未對礦業(yè)權(quán)出讓制度進行規(guī)定，且現(xiàn)行制度本身存在諸多缺陷。因此，除了修改《礦產(chǎn)資源法》外，還應該從以下幾個方面健全礦業(yè)權(quán)出讓制度。

一、建立礦業(yè)權(quán)出讓平臺公司

（一）政府出讓違背制度理性

在現(xiàn)有的制度安排下，由縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進行礦業(yè)權(quán)出讓，不僅缺少法律授權(quán)，而且造成權(quán)力混同。首先，現(xiàn)行立法并未將出讓礦業(yè)權(quán)的權(quán)利明確授權(quán)縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門行使。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，我國對礦產(chǎn)資源實行國有所有權(quán)制度，礦產(chǎn)資源所有權(quán)由國務院代行;由國務院和省級人民政府負責監(jiān)督、管理礦產(chǎn)資源勘探、開采工作。然而，立法從未授權(quán)除國務院以外的其他政府部門代行國家所有權(quán)。國土資源部發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定，縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進行礦業(yè)權(quán)出讓。然而，除國務院以外的縣級以上政府及其相關部門，均未得到法律授權(quán)代行資源國家所有權(quán)，當然不能實施以所有權(quán)為前提的出讓行為。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》顯有僭越上位法之嫌。其次，由縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進行礦業(yè)權(quán)出讓的規(guī)定，造成了政府部門的權(quán)力混同。一方面，假如縣級以上政府地質(zhì)礦產(chǎn)部門得到法律授權(quán)代行國家所有權(quán)，那么其從事礦業(yè)權(quán)出讓行為自然是憑借資源所有權(quán)無疑，政府部門與礦業(yè)權(quán)人之間建立的是民事法律關系;另一方面，國務院和省級政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門憑借法律授權(quán)，對企業(yè)勘探、開采資源的行為實施監(jiān)督、管理，這種監(jiān)督管理權(quán)是一種行政權(quán)力，政府部門與礦山企業(yè)之間建立行政法律關系。在《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的制度安排下，政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門既代表國家行使資源所有權(quán)，又依法對資源勘探開采監(jiān)督管理，承擔著實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)價值和管理資源產(chǎn)業(yè)的雙重職能，造成了所有權(quán)與行政權(quán)的混同。尤其是在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，這種主體身份的二重性極易導致行政權(quán)力對財產(chǎn)權(quán)利的替代，政府部門運用行政權(quán)力干預礦業(yè)權(quán)分配，侵蝕市場機制運行。

（二）重建礦業(yè)權(quán)的出讓主體

由縣級以上人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門代表國家進行礦業(yè)權(quán)出讓，于法無據(jù)，有失妥當，應當重建礦業(yè)權(quán)出讓主體。筆者建議，應該在形式上確立全國人民代表大會及其常委會作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表主體，同時設立獨立的商事主體如國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司，專門負責礦業(yè)權(quán)出讓。國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司通過公開競爭的方式，將礦業(yè)權(quán)分配給包括民營企業(yè)在內(nèi)的各種所有制企業(yè)，這些企業(yè)憑借依法取得的礦業(yè)權(quán)和許可證從事礦產(chǎn)資源的勘探、開發(fā)，實現(xiàn)資源國家所有權(quán)，提升資源配置效率。國有礦產(chǎn)資源經(jīng)營管理公司的經(jīng)營范圍應該僅限于通過招標等公開方式，對礦業(yè)權(quán)進行出讓，不得參與產(chǎn)業(yè)鏈其他環(huán)節(jié)的經(jīng)營活動。公司根據(jù)政府規(guī)定的資源勘探、開采資質(zhì)，對競標企業(yè)進行資質(zhì)審查，決定中標企業(yè);同時重點負責資源權(quán)利金的收取和管理，以收取權(quán)利金的一定比例作為公司主要利潤來源，以激勵公司積極收取權(quán)利金，加強對勘探、開采企業(yè)的成本約束。

二、統(tǒng)一受讓人的資質(zhì)條件

（一）受讓人資質(zhì)條件規(guī)定混亂

我國立法并未對礦業(yè)權(quán)受讓人的資質(zhì)條件進行統(tǒng)一規(guī)定。《礦產(chǎn)資源法》根本未涉及礦業(yè)權(quán)出讓問題，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)批準申請的條件和程序按國務院有關規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)實中，各級政府紛紛出臺規(guī)范性文件，對礦業(yè)權(quán)申請主體設定一系列的限制條件，甚至特意為某些申請主體量身定制準入條件，損害公平競爭的市場秩序。

（二）應對受讓人資質(zhì)統(tǒng)一規(guī)定

為了實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)競爭取得的目標，必須對礦業(yè)權(quán)申請人的資質(zhì)條件進行統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，一方面，立法者應該全面考慮礦業(yè)權(quán)申請人的技術(shù)水平，設計方案，綜合利用程度，環(huán)境保護能力等因素，并把這些因素作為選擇申請人的資質(zhì)條件，以實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)一級出讓市場的健康發(fā)展。另一方面，應該盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，以法律形式統(tǒng)一規(guī)范礦業(yè)權(quán)受讓人的資質(zhì)條件，增強其法律效力，避免地方政府的任意規(guī)定。

三、規(guī)范礦業(yè)權(quán)評估行為

礦業(yè)權(quán)評估是依據(jù)法律法規(guī)，由相應機構(gòu)對礦業(yè)權(quán)價值進行分析、計算，預測礦業(yè)權(quán)價值的一種活動。評估結(jié)果能否準確、合理地反映礦產(chǎn)品價格和礦業(yè)權(quán)價值，直接影響礦業(yè)權(quán)出讓能否順利完成。準確、合理的評估結(jié)果，既有助于保障國家利益，又能夠使受讓人獲得預期回報。從某種意義上說，缺少運行良好的礦業(yè)權(quán)評估機制，礦業(yè)權(quán)出讓市場根本無法建立。由于我國礦業(yè)權(quán)市場起步較晚，有關礦業(yè)權(quán)評估的制度安排存在諸多缺陷，亟待完善。具體而言，應該從以下幾個方面著手：

（一）建立健全礦業(yè)權(quán)評估法律法規(guī)

我國有關礦業(yè)權(quán)評估的法律規(guī)范十分簡陋。國土資部出臺的《探礦權(quán)采礦權(quán)評估管理暫行辦法》、《探礦權(quán)采礦權(quán)評估資格管理暫行辦法》、《礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》均未對礦業(yè)權(quán)評估活動、評估標準作出具體規(guī)定。直至《礦業(yè)權(quán)評估指南》出臺，礦業(yè)評估活動才有了統(tǒng)一的行為規(guī)范，然而該指南并非正式法律淵源，對評估行為僅有指導和示范作用，并無法律約束力，無法滿足礦業(yè)權(quán)評估活動法治化的要求。為進一步完善礦業(yè)權(quán)評估法律法規(guī)，保證評估結(jié)果的準確、合理，國務院或者中央地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門應該針對礦業(yè)權(quán)評估中存在的問題，盡快出臺相關行政法規(guī)或規(guī)章。在制定法規(guī)或規(guī)章的過程中，政府部門可以認可礦業(yè)評估的行業(yè)慣例，借鑒國外礦業(yè)評估的成熟經(jīng)驗，對《礦業(yè)權(quán)評估指南》進行修改和擴充，尤其需要制定統(tǒng)一、具體的評估標準，設計虛假評估結(jié)果的法律責任，為礦業(yè)權(quán)評估活動提供法律依據(jù)，確保評估活動依法進行，推動礦業(yè)權(quán)出讓市場建立。

（二）加強對礦業(yè)權(quán)評估的監(jiān)管力度

省級以上國土資源部門作為礦產(chǎn)資源勘探、開采的監(jiān)管部門，應該加強對礦業(yè)權(quán)評估的監(jiān)管。具體而言，主管部門應該制定詳細的監(jiān)管規(guī)則和處罰措施，對于違反法律法規(guī)、擾亂礦業(yè)權(quán)市場秩序的評估行為，如故意或重大過失提供虛假的評估報告，未按照評估標準進行評估，評估結(jié)果顯著偏離礦業(yè)權(quán)價值且無正當理由等，監(jiān)管機構(gòu)應該施以重罰，如吊銷評估機構(gòu)營業(yè)執(zhí)照，吊銷評估師的評估資格，處以重大罰款等。嚴格的監(jiān)管措施有助于提高違法成本，發(fā)揮警示作用，增強評估機構(gòu)和評估人員的風險意識，引導其依法開展評估活動。嚴格監(jiān)管在礦業(yè)權(quán)出讓市場建立初期尤其具有重要意義。

（三）礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)應該加強自律

客觀的說，單純依靠政府監(jiān)管難以實現(xiàn)管理礦業(yè)權(quán)評估活動的目標，這是因為行政主管部門只進行外部監(jiān)管，不直接干涉評估機構(gòu)的內(nèi)部運作，相比之下，行業(yè)自律組織則能夠深入評估機構(gòu)內(nèi)部，對每個評估師的活動進行監(jiān)督管理。2006年成立的中國礦業(yè)評估師協(xié)會正是礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)的自律組織，所有評估機構(gòu)和評估師都必須加入該協(xié)會。評估師協(xié)會可以組織評估師的業(yè)務考核，建立評估師準入、退出制度;對評估機構(gòu)之間的糾紛進行調(diào)解，減少惡性競爭行為;對評估全過程進行監(jiān)管，包括評估項目競標、評估準則的遵守、評估費用的收取等，有助于減少暗箱操作，維持良好的競爭秩序。此外，行業(yè)協(xié)會還可以對評估行為進行事后監(jiān)管，如在評估行為結(jié)束后，根據(jù)評估所涉礦產(chǎn)資源的勘探、開采情況，礦產(chǎn)品價值，來審查評估報告的準確性和合理性，發(fā)現(xiàn)評估報告與資源實際價值存在重大差異的，可以要求相關機構(gòu)和評估師說明理由。基于行業(yè)協(xié)會在自律管理方面的優(yōu)勢，政府部門應該授予行業(yè)協(xié)會一定的監(jiān)督管理權(quán)力，使其能夠依法開展自律監(jiān)管活動。這不僅能夠減輕政府負擔，減少尋租可能，而且能為行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管行為提供法律依據(jù)，促進自律監(jiān)管活動的開展。總之，只有政府監(jiān)管和行業(yè)自律雙管齊下，才能保障礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)的良性發(fā)展。

四、建立礦業(yè)權(quán)信息平臺

（一）應建立全國性礦業(yè)權(quán)交易平臺

為了實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓的公開、公正、公平，應該加強礦業(yè)權(quán)市場信息平臺建設。依托現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)出讓機構(gòu)或交易中心，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)，建立全國性的礦業(yè)權(quán)市場交易信息平臺，為礦業(yè)權(quán)出讓提供快速、便捷的信息通道，構(gòu)建公開、透明、有序的市場環(huán)境。

（二）通過平臺發(fā)布出讓信息和法規(guī)

該平臺的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，有關礦業(yè)權(quán)出讓的所有信息，包括區(qū)塊位置、區(qū)塊面積、資源品位、出讓單位、出讓方式等等，都應該在該平臺上及時發(fā)布;另一方面，通過該平臺及時發(fā)布有關礦業(yè)權(quán)出讓的政策法規(guī)，使得出讓行為依照法律開展。

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