淺析人大代表結構變化后的建議質量提升

李涌　路英霞　張德棟　王光輝

摘 要 代表結構的變化對代表建議具有積極和消極兩個方面的影響。本文認為建立代表學習培訓、知情知政、雙聯(lián)工作三項機制，能有效提高代表提出建議的能力和水平，能有效提高政府部門辦理代表建議的質量和效果。

關鍵詞 人大代表 建議 機制 水平

中圖分類號：D622

文獻標識碼：A

一、代表結構對代表建議工作的影響

人大代表的年齡、學歷、職業(yè)、調研和分析能力是決定代表建議質量的關鍵因素。2016年底，淄川區(qū)完成區(qū)級人大代表換屆選舉工作，共依法選舉產(chǎn)生區(qū)人大代表251名。從代表構成結構看，婦女代表65人，占25.9%，較上屆增加10.8個百分點;中共黨員代表163人，占64.9%，較上屆降低19.5個百分點;結構比例完全符合上級黨委對換屆選舉工作的要求。

（一）代表結構對建議提出的有利因素

一是從職業(yè)構成看，一線代表成為主流。淄川區(qū)十八屆人大代表共有工人、農(nóng)民、專業(yè)技術人員等一線代表139人，占代表總數(shù)的55.4%，比上屆增加3.59個百分點。一線代表工作在基層，生活在基層，與廣大人民群眾朝夕相處，熟悉基層情況，了解社情民意。代表在日常的工作、生活中就能了解到真實的民生，了解到群眾的訴求，了解到群眾關心的熱點、難點問題，形成的代表建議貼近民生訴求。

二是從年齡看，年富力強成為主流。淄川區(qū)十八屆人大代表中，35歲以下的19人，36歲至55歲的208人，56歲以上的24人。55歲以下的代表人數(shù)達到227人，占代表總數(shù)的90.4%，比上屆增加了17.5個百分點。年輕代表充滿活力，對新生事物的接受能力強，參加履職活動的積極性高，搜集社情民意的渠道廣。同時，他們具有相對豐富的人生閱歷，容易與人民群眾打成一片，成為提出代表建議的主力軍。

三是從學歷看，本科以上學歷成為主流。淄川區(qū)十八屆人大代表中，本科以上學歷122人，占代表總數(shù)的48.7%，比上屆增加了6.1個百分點。高學歷代表可以熟練運用電腦、微信等傳輸工具，能夠獨立設計調查研究所用的表格，都具有撰寫代表建議的能力和水平。

（二）代表結構對建議提出的不利影響

一是“能人”代表少了。換屆之初，按照“黨政干部從嚴掌握，企業(yè)負責人防止比例過高”的要求，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席作為區(qū)人大代表候選人的前提下，干部人數(shù)達到85人，占33.9%，降低0.8%;企業(yè)負責人26人，占10.4%，降低3.1%，實現(xiàn)了雙下降。相對于普通群眾而言，機關干部和企業(yè)負責人“見多識廣，總結提升能力強”。這一群體的減少，對代表建議存在一定的不利影響。

二是新當選的代表多了。251名代表中有150名是新當選代表，占59.8%。新代表基本不了解人大工作，不懂得如何履職，是“門外漢”。有的認為人大工作就是“開開會，舉舉手”，更有的明確表示“人家說啥咱干啥”，連人大的基本知識都不懂，更談不上提出建議了。

三是基層人大工作者中的“新人”多了。14位基層人大主席有6位是新任人員。在區(qū)縣一級，很多代表活動都要靠基層人大組織。如果基層人大主席是“老干家”，有豐富的人大工作經(jīng)驗，工作很容易開展。如果基層人大是“新手”，鎮(zhèn)域內新任人大代表數(shù)量又比較多，需要較長的磨合時間。

二、建立健全“三項機制”，為代表提出建議夯實基礎

根據(jù)代表結構的變化情況，為了使代表盡快熟悉代表知識，進入代表角色，依法履行代表職責，淄川區(qū)人大常委會先后建立了代表學習培訓機制、代表知情知政溝通機制、“雙聯(lián)”工作運行機制等多項工作機制，極大地提高了代表提出建議的能力和水平。

（一）建立健全學習培訓機制

一是注重新任代表培訓。及時舉辦全體代表培訓班，開班第一課，淄博市人大常委會副秘書長、人代工委主任張波做了題為“代表法與代表履職”的專題報告。重點就中央18號文件、省委17號文件進行了解讀，就《代表法》有關內容進行了學習，就如何當好一名人大代表進行了講授。開班培訓讓廣大代表尤其是新代表，進一步了解上級關于人大工作的部署要求，明白作為一名代表肩負的使命和職責。培訓第二課，邀請了全國人大代表、原山林場黨委書記孫建博作了題為“作一名勇于擔當?shù)娜舜蟠怼钡膱蟾妗O建博說：“從光榮當選為十二屆全國人大代表的那一刻起，就制定了個人履職的五年目標規(guī)劃，每年提什么建議議案，有的放矢，循序漸進”。 談到為什么能夠提出這么多的建議、議案時，他說，2013年以來，先后帶著輪椅在吉林、黑龍江、山西、廣西、廣東、海南、山東12個省區(qū)進行相關課題調研。他的報告，深入淺出，不僅僅引導代表要多提好的建議，還為代表如何提好建議提供了方法論。除了區(qū)里組織培訓外，各鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)也都分別舉辦各種類型的培訓班，有的把老師請進來，有的帶代表走出去，加強代表的履職培訓，增強代表的履職意識。

二是注重人大工作人員培訓。組織區(qū)人大常委會機關人員和基層人大主席培訓班，先后參加了全國人大會議中心培訓、全國人大深圳培訓基地培訓、浙江大學培訓、武漢大學培訓等班次，由中國人大制度理論研究會副理事長、全國人大常委會法工委副主任等專家授課，重點就切實加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設、如何提高議案建議質量等專題進行了系統(tǒng)學習。除了理論學習，每到一處，都主動聯(lián)系對接當?shù)厝舜蠊ぷ鏖_展好、議案建議辦理好的基層人大，進行對標學習。如在深圳培訓班期間，實地考察深圳市寶安區(qū)洪浪社區(qū)和南山區(qū)月亮灣社區(qū)的人大代表民情聯(lián)絡站工作情況，對他們的先進經(jīng)驗進行了系統(tǒng)學習和深入交流;在武漢大學培訓期間，到武漢市江夏區(qū)人大進行了參觀學習，并考察了紙坊街道等基層人大代表活動組織開展情況。通過一系列的學習、培訓、考察，每名人大工作人員都能系統(tǒng)掌握人大工作內容，較好地指導代表提好建議。

三是注重骨干代表培訓。淄川區(qū)人大常委會實施骨干帶動戰(zhàn)略，以鎮(zhèn)辦為單位，每個鎮(zhèn)確定2-3名骨干代表，實行重點培訓。同時，以骨干代表所在的選區(qū)為中心，建立人大代表民情聯(lián)絡點，由骨干代表作為民情聯(lián)絡點的召集人，定期組織附近代表開展視察、調研活動，研究、確定擬在大會或閉會期間提出的建議。另外，淄川區(qū)人大還成立了法制、財經(jīng)、教科文衛(wèi)、城環(huán)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村5個專門委員會，每個專門委員會由1名主任委員、3名副主任委員、7名委員組成。具體工作中，注重發(fā)揮專門委員會專業(yè)性強、群眾基礎好、開展工作靈活等優(yōu)勢，圍繞區(qū)委決策部署、政府推進工作、人大監(jiān)督重點、民生關注熱點，開展視察調研、提出意見建議，每個專門委員會每季度開展一次活動，每年至少寫出一篇有數(shù)據(jù)、有情況、有分析的高質量調研報告，使專門委員會成為建議提出的重要力量。除了常規(guī)的專門委員會活動外，各專門委員會還開展了形式多樣的學習培訓活動，有的深入企業(yè)，實地考察老工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉型升級;有的深入田間地頭，認真探索富硒農(nóng)業(yè)的發(fā)展之路;有的邀請行業(yè)專家，進行研究探討。對重點代表、專門委員會成員一系列的學習培訓，使他們迅速成為熟悉情況、能提會說的帶頭人。

（二）建立健全代表知情知政溝通機制

了解民情，是代表提出民生等方面建議的基礎;了解政情，是代表提出發(fā)展等方面建議的前提。人大代表平時大都在自己的工作單位，對本單位的事情了解多，對民生需求了解少;對本單位的發(fā)展情況了解多，對區(qū)域性經(jīng)濟社會發(fā)展情況了解少。為了讓廣大代表及時知情知政，淄川區(qū)人大常委會重點做了以下三個方面的工作：

一是加強與人大代表的信息交流。除了及時為代表訂閱《中國人大》、《人民權利報》、《山東人大工作》外，重新改版了淄川人大網(wǎng)站，設立了決議決定、代表工作等多個欄目，其中代表工作欄目下還專門設立了代表議案建議子欄目。及時建立了“淄川人大”微信公眾號，實現(xiàn)了與區(qū)人大網(wǎng)站的互聯(lián)，并設立了人大要聞、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、代表風采等欄目，使代表動動手指，就能輕松了解人大常委會的決議決定，了解全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展概況。每個鎮(zhèn)街人大都設立了人大代表聯(lián)系群，通過微信群及時向代表傳遞本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的最新情況，保證代表及時了解社情、民情和政情，為代表執(zhí)行代表職務提供支持和幫助。另外，每個鎮(zhèn)辦根據(jù)本區(qū)域內人大代表數(shù)量，建立起網(wǎng)格化聯(lián)系模式，即每個村居都設立一名信息員，每名人大代表固定聯(lián)系2-3名信息員，信息員對于自己發(fā)現(xiàn)的民生問題，會第一時間向人大代表反映，為代表提出合理化建議提供了鮮活生動的第一手資料，并通過這一渠道解決了大量民生問題。

二是代表自主選擇參加常委會有關活動。為了提高人大代表參與代表活動的積極性，淄川區(qū)人大常委會采取了代表自主選擇常委會有關活動的做法。每年年初，在區(qū)人大常委會工作要點確定之后，立即將工作要點印發(fā)至各基層人大，逐步傳達到全體代表。因為參加什么樣的活動由代表自己說了算，所以大多數(shù)代表都會選擇自己感興趣的活動參加，而且在參加有關活動之前，會做一些調研之類的準備工作，很多代表都是帶著問題、帶著思考、帶著建議參加活動，提高了活動的實效性。同時，代表在選擇自主參加的活動時，會綜合考慮自己的工作實際，合理安排時間，又保證了每次參加活動的代表數(shù)量。以2018年為例，區(qū)人大常委會在向代表征求自主參加常委會活動時，共有57名代表選擇參與列席區(qū)人大常委會，有223名代表選擇參加人大常委會組織的調研、視察和專委會工作。從具體實踐看，代表參加活動的積極性十分高漲，尤其是大量調研工作的開展，使代表提出的建議大都接地氣，具有很強的代表性。

（三）建立健全“雙聯(lián)”工作機制

人大代表提出意見建議，必須要通過一系列的代表活動來了解情況，淄川區(qū)人大常委會開展了“雙聯(lián)”工作。核心內容為“明確一個目標，完善兩個網(wǎng)絡，打造三個平臺，突出四個結合，強化五個制度保障”。一個目標，即提升人民群眾幸福指數(shù);兩個網(wǎng)絡，即常委會組成人員與人大代表的聯(lián)系網(wǎng)絡、人大代表與人民群眾的聯(lián)系網(wǎng)絡;三個平臺，即區(qū)人大常委會聯(lián)系代表平臺、基層人大綜合活動平臺、基層代表聯(lián)系群眾平臺;四個結合，即與黨委政府中心工作緊密結合、與群眾關切密切結合、與各級代表履職緊密結合、與意見建議辦理緊密結合;五個制度，即工作臺賬制度、信息交流制度、工作例會制度、聯(lián)系指導制度、督辦考核制度。應該說，“雙聯(lián)”工作的開展，為建議提出打下了堅實基礎。

推廣“議題式”接待活動。主要是圍繞區(qū)委、區(qū)政府的中心工作或群眾關心關注的熱點難點問題，確定1-2個議題，組織代表圍繞議題接待群眾。議題確定之后，在開展活動的村（居）發(fā)布公告，告知群眾時間、地點、議題和參加接待的代表名單，吸引群眾廣泛參與;根據(jù)需要，邀請與議題相關的部門、單位參加，回答代表或群眾的詢問，對相關問題作出答復或解釋;對于群眾反映的問題和意見，由代表集體會商后，結合先期調研，形成代表建議。需要由有關部門和單位辦理的，以《人大代表“議題式接待”活動登記表》形式交由基層人大進行處理。全年51個人大代表民情聯(lián)絡點至少各組織1次“議題式接待”活動，每名代表至少參加1次活動。“議題式接待”活動的開展，實現(xiàn)了由“坐等”群眾上門，向引導群眾上門的轉變。由于主題明確，又與人民群眾面對面的征求意見，更容易形成代表建議。并且，活動中一般都通知政府職能部門參加，對一些合理化的建議，政府部門能直接采納，極大地提高了建議辦理效率和效果。