地方立法主體擴容背景下省級地方立法質量反思

郝穎鈺

摘 要 本文分析了地方主體擴容的背景下，地方經濟社會發展對立法質量的需求，提出居于中央、省、市三級立法中間的省級地方立法在新時期必須堅持走好質量立法道路。本文認為堅持省級地方的立法質量，就要符合憲法和立法法對省級地方立法的法律定位，做到法律對其提出的不抵觸、地方性和操作性的立法要求。

關鍵詞 省級地方立法 不抵觸 地方性 操作性

基金項目：2017年山東省人大、山東省行政學院系統合作課題（項目編號2017SRDHZKT05）。

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

一、地方立法主體擴容呼喚省級地方立法提質

立法是一個國家法律體系形成的基礎。我國地域廣闊，各地文化習慣差異大，地方的經濟社會發展狀況不平衡，完全依賴統一的中央立法，難以適應全國各地方發展的實際需要。因此，基于法治實踐的需要，根據我國現行《憲法》的規定，“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則，”在維護法制統一的前提下，將立法權“下放”至地方，形成了我國統一又分層的立法體制。1980年以來，在中央立法的統一領導下，省級地方立法承擔著滿足地方法治治理需求的重要職責，不僅從執行法律的角度進行了具體化的立法實踐，還針對本行政區域發展現實進行了先行性立法的探索，為推進中國特色社會主義法律體系的完善，推動法治國家的建設與發展積累了豐富的立法經驗。

隨著經濟社會的發展，省市兩級地方治理對地方特色化法制的需求明顯激增。沒有立法權的地方政府急切渴望省級的“曲線立法”以滿足本地實際需要，而省級立法卻因立法數量與立法側重點的問題，無法及時回應下級的立法要求。為更好發揮法治對改革發展的引領和保障作用，解決法治提供制度化方案的問題，2015年3 月《立法法》擴大了地方立法主體范圍，明確賦予設區的市“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等”方面事項的地方性法規制定權，設區的市的地方立法權限范圍相對確定。

地方立法主體的擴容，讓地方立法的質量問題更加突出地擺在了全面依法治國的道路上。總的來看，30多年的法制實踐，我國的立法工作面臨的突出問題已不是單純的數量不足，更要注重立法的質量，以及法制在現實中真正發揮作用的保障和引領作用。從地方立法實踐來看，地方立法自身存在的質量問題在不同程度上也加劇了地方治理對立法的需求。如，立法內容上抄襲中央立法現象嚴重，真正依據本地實際制定的條款較少;立法體例偏重形式完整，法規大而全，針對地方實際管用的不多;粗放型立法泛化，精細化規定不足，等等。從人們對法律的實質性判斷來看，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。歷史告訴我們，“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就完善中國特色社會主義法律體系，提高立法質量等作出一系列新部署。提高立法質量，已成為新時代的立法理念。

在地方主體擴容的新形式下，面對立法質量的現實要求，居于中央、省、市三級立法中間的省級地方立法的壓力與任務不降反增，如何適應中國特色社會主義法治發展的要求，在立法的承上啟下中實現精準對接;如何既突出地方立法特色，又引領設區的市的立法;如何以省級先行立法引領地方改革發展，等等。“精耕”立法時代，省級地方立法走好質量立法之路，從根本上來說，實質上就是要回歸到《憲法》、《立法法》對省級地方立法的法律定位，做到法律對其提出的立法要求。

二、“不抵觸”：省級地方立法質量的法定性要求

在我國立法體制中，省級地方立法屬于中央立法的下位法，這也就意味著省級立法必須要遵循一個基本原則，就是不抵觸。我國《憲法》第一百條第一款明確規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”《立法法》第七十二條第一款也做了同樣的規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。”從這些規定來看，不抵觸原則的確立源于立法權的分層配置，低層級的個性化立法要服從于高層級的普遍性立法，即不抵觸就是省級地方立法不得同上位法相抵觸、相矛盾。

省級地方立法應如何做到與上位法不抵觸呢？是不是只要地方立法將中央立法的規定抄下來，對事實行為和法律后果作出完全相同的規定，上下位法之間就不會發生矛盾沖突呢？如果是這樣理解的話，那么省級立法就是照抄中央立法，就失去了地方立法的意義和作用。如果將不抵觸理解為是不與上位法直接違反的話，如果沒有上位法的授權的話，從法制的統一性上來看，地方立法在實質上也是與上位法相沖突了。

實際上，對不抵觸原則，《憲法》自身的規定就指明了理解的方向。現行《憲法》第五條第二款規定“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”從這個規定來看，就是要保證法制體系中各級立法的效力層級的不突破，即下位法不能與上位法有任何實質或形式的沖突和矛盾。對于實施性立法必須在上位法的框架內或明確授權的框架下進行地方立法;對于地方創設性立法，必須在上位法授權下，符合上位法對同類事務的法益保障的精神進行地方立法。因此，從憲法所確立的法制的原則和精神來看，保障法制的統一和尊嚴的實現，不僅僅是上位法的內容規定的不突破，還就必須確保上位法所確定的精神、原則、保障的法益的不沖突、不矛盾，上位法與下位法必須在法制體系內實現精神與實質的統一、協調。

三、“地方性”：省級地方立法的特色化要求

省級地方立法在中國法制體系中的特定存在是為了解決中國地域廣大，統一的全國性立法難以滿足各地方經濟社會文化風俗等方面的差異化需求。實質上，這也是通過充分發揮地方的主動性和積極性，從更好滿足人民需求，充分發揚民主的角度，在地方上實現人民當家作主的權力的體現。在設區的市享有立法權后，對省一級立法來說，如何把握好“地方性”尺度，體現“地方性”的特色，更好反映本行政區域內的治理需求，又給下級立法留出積極性發揮的空間，是省級地方立法完成立法使命的責任所在。

要做好地方立法的文章，那就必須深入了解法律對省級地方立法的定位和“地方性”要求。我國《立法法》對省級地方立法從兩個層面上提出了“地方性”的要求：第一個層面是作為與中央立法相對應的地方立法。根據《立法法》第七十三條的規定，省級地方法規在以下事項上進行個性化立法：一是“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”;二是需要由地方性法規來規范的地方性事務;三是除法律保留的事項外，“尚未制定法律或者行政法規的”，“根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規”。從上述立法事項來看，無論是基于哪種需要進行的立法，其共性要求是：必須是基于地方實際的考量。而省級行政區域的治理特點，以及下級地方立法的現實存在，使得省級地方立法在實現特色化立法中，必須要有兩條基本立法思路，一是要結合中央立法，考慮本行政區域治理的現實需要，制定本行政區域內全部區域所普遍性適用的地方性法規（如《山東省勞動合同條例》）;二是要考慮本行政區域內特定地域內治理的需要，制定針對本行政區域內特定區域適用地方性法規（如《山東省青島保稅區管理條例》）。

在第二個層面上，省級地方立法是作為地方立法體系中設區的市立法的上位法。根據《立法法》第七十二條第二款的規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。” 可見在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”方面，省級地方立法是市級立法的上位法。而《立法法》第七十三條第四款又規定“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。”也就是說，省級地方立法有規定的，市級就不應當再重復規定。從這個意義上來講，作為上位法，省級地方立法進行“地方性”特色化立法時，就必須做多方面的立法考量，既要在對全省進行綜合性、地域性考慮的基礎上承接好中央立法，也要考慮本省行政區域內各設區的市的地域差異，為市級更具針對性立法留出地方性立法空間，以更好解決各地市的個性問題。

四、“操作性”：省級地方立法的執行性要求

根據《立法法》第六條第二款的規定“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”可執行性是對法律規范的基本要求。地方性法律在立法時當然也應具備這個基本特點。在此基礎上，《立法法》還針對地方性法規提出了更為明確而具體的要求，就是要具有可操作性。根據《立法法》第七十二條第一款和七十三條第一款和第二款的規定，省級地方立法時，是要“根據本行政區域的具體情況和實際需要”進行針對性的立法。從法律的規定分析，如果不是基于本地的特殊實際情況的需要，為解決本行政區域內的具體問題，從執行國家法律的角度上是可以不制定地方法規。

從立法體系的內在的邏輯來分析，法律之所以對地方近授權，是因為國家法律在地方法治治理上存在著執行針對性差，在解決地方實際問題上存在規定大而粗，無法直接用以操作的問題。因此，從理順法律邏輯，保障法制的統一協調，《憲法》和《立法法》授權地方可以在“不同憲法、法律、行政法規相抵觸”的前提下，有針對性的制定可操作的地方性法規。這樣形成了大法（中央立法）與小法（地方立法）的效力與內容承接，既解決了法律對普遍性問題的宏觀治理，又解決了法律對個體性問題的微觀適用。

從地方立法的價值來分析，《立法法》第七十三條第四款規定制定地方性法規“不重復性”立法。省級地方立法無論是基于貫徹執行，還是先行性立法，都是為了更好地貫徹執行國家法律的規定或精神。如果僅僅是抄襲上位法，而不是將上位法的精神或具體規定結合本行政區域的實際進行具體操作性立法，為地方治理提供法制方案，那么地方立法也就失去了存在意義。因此，法律對省級地方立法的“操作性”要求是其存在的實質價值。

參考文獻：

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