小流域依法治理的思考及建議

王藝婷

摘 要 生態環境對區域經濟、社會發展和人民生活具有重大影響。生態環境依法治理是保護生態環境的重要手段，也是依法治國的必然要求。本文以四川省華鎣市清溪河流域為例，深入分析了導致該流域污染的原因，總結了該市依法治理的主要做法及取得的初步成效，并提出依法治理小流域的粗淺建議，為依法治理生態環境提供一些參考。

關鍵詞 依法治理 小流域 清溪河

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

一、清溪河流域概況

清溪河發源于四川省華鎣山，流經該市5鄉鎮（街道），涉及人口約20萬，為渠江一級支流。流長38千米，流域130.1平方公里，干流平均比降0.94%，平均流量4.64立方米/秒，具有水位變幅大、汛期長、枯洪流量懸殊等特點。該流域屬中亞熱帶濕潤季風氣候。氣候的基本特征是：四季分明、雨量充沛，冬暖、春早、夏長、秋短，濕度大、日照長、陰雨多、霜期短。主向氣候條件為：多年平均氣溫18.16℃，最高年平均氣溫18.4℃，最低年平均氣溫17℃，歷年極端最高氣溫43.6℃，歷年極端最低氣溫-2.6℃，年平均降水量1187.8mm，年蒸發量800mm，平均相對濕度84%。全年靜風頻率為33%，主導風向以NNE為主、風頻17%，多年平均風速1.1m/s，無霜期345天。

二、環境監測指標及結果

根據廣安市環保局批復的華鎣市功能區地表水斷面為清溪河雙龍橋，監測頻次為每年的2、4、6、8、10、12月，共6次。根據《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002），對華鎣市清溪河雙龍橋水質進行監測、統計，確定pH、溶解氧、高錳酸鹽指數（IMn）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮、化學需氧量（COD）、總磷、總氮共8項指標進行評價。清溪河作為飲用水源、工業用水和農業灌溉用水等，其功能應執行地表水質標準的Ⅲ類標準，2006-2017年華鎣市功能區地表水的斷面監測按年平均值用單項指標法統計：Ⅲ類占58.4%，Ⅳ類占33.3%，劣Ⅴ類占8.3%。主要污染因子為氨氮、總磷和高錳酸鹽指數（CODMn）。具體如表1所示。

三、清溪河小流域主要污染原因分析

（一）工業污染源

清溪河流域內的有造紙廠、煤礦、水泥廠等工礦企業，這些企業污染源排放廢水（物）量大，污染物濃度高。這些企業大都建于二十世紀八十年代，由于其投資、技術、設備、管理等原因，廢水（物）治理能力低、大量的廢水、廢渣浸入流域河體內。同時，因清溪河上游山體開采，導致山石渣滓、泥土沖入清溪河，致使河床中央形成小丘，小丘上垃圾遍布且雜草叢生，淤泥積層中的樹葉等物質腐爛，嚴重污染了清溪河流域的水質。

（二）城市生活污染源

2009年6月，華鎣市污水處理廠全面竣工并經四川省環保廳批復同意試運行。2010年華鎣市污水處理廠累計處理廢水270萬立方米。而在此之前如此巨量的城市生活污染源廢水都直接排入了清溪河。農村生活污水則通過下滲、蒸發等途徑進入流域水體較少。

（三）農村污染源

清溪河流域沿岸畜禽養殖業發展比較迅速，規模畜禽養殖場有100余戶，面源污染較重，產生的糞便和污水量也較大、濁度高，直接排入清溪河，造成水體富營養化。

四、依法治理措施及效果

《中華人民共和國環境保護法》規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。華鎣市政府在清溪河流域依法治理過程中，主要采取了以下措施，并取得了一定的效果。

（一）優化產業結構，控制工業污染源排放，促進清潔生產

華鎣市是典型的資源型工業城市，原煤、石灰石、玄武石儲量十分豐富，其中煤炭工業是華鎣市主要支柱產業，支撐著市域工業格局。2008年從規模以上工業企業增加值所占比例來看，排名前三位的是煤炭開采和洗選業、非金屬礦物制品業、交通運輸設備制造業，分別為40%、18%和6%。而煤炭開采和洗選業增加值占四成，其主導產業的地位可見一斑。非金屬礦物制品業主要是水泥制品行業占近兩成。華鎣市2009年GDP第一產業、第二產業、第三產業占比分別為12.7%、58.7%和28.6%與發達國家三產2%、34%和64%的比例差距較大，第三產業比例遠低于發達國家。

2009年3月，華鎣市被列入全國第二批資源枯竭城市，華鎣市提出了“著力發展新型工業，全力建設生態華鎣，致力走可持續發展道路”的戰略構想。“十一五”后期，環境保護工作得到空前重視。截止2014年，華鎣市相繼關停并轉上游大批高能耗、高污染、高排放資源型產業，減少了上游礦產企業排放的棄渣污水。否決了年產20萬噸機焦項目、重慶江南化工等8個不符合國家產業政策、環境污染嚴重、危及飲用水源的大型項目。同時著力延伸傳統的建材產業鏈，提升機械和農產品加工能力，發展高新技術產業;做精特色農業，穩步推進農業發展;發揮旅游業的龍頭作用，帶動商貿、餐飲、物流等服務業發展。

（二）城市生活污染源及農業污染源的控制

據2010年12月環境監督性監測報告顯示，華鎣市城市生活污水處理廠排放污水達到《污水綜合排放標準》（GB18918-2002）一級A標標準。2010年1-12月累計處理污水量2702825立方米，日平均處理污水量約7405立方米，污水收集處理率達70%，處理污水全部達到（GB 18918-2002）一級A標排放標準。

為解決農村能源問題，在國家項目支持下，華鎣市從2006年啟動了沼氣池項目建設，農村生活污水通過沼氣池處理后外排或綜合利用，大大改善了農村面源污染現狀，對提高所屬流域水環境質量意義重大。

2007年6月在華鎣市永興鎮清溪村建立處理能力100噸/口的垃圾轉運站正式投入使用。據資料顯示2010年實際處理城市生活垃圾1.5萬噸，無害化處理率達100%。

（三）對清溪河進行河道清淤疏浚工程同時進行生態修復

華鎣市統籌部署、分步實施，逐步對清溪河實施清淤工程和生態修復工程。2007年清溪河河道清淤3萬余立方米、栽植樹竹20余萬株，完成了上游部分河段的生態建設工作。2013-2017年，新建或完善河堤5.5公里，清理河道礦渣5公里、清理河道淤泥4公里，清理河床淤泥等5萬余立方米，排查疏通污水入管網170余處，實施河道綠化美化1.4公里;河堤旁栽種香樟等生態苗木500余株;該市本級財政還列資17萬元，專項用于城區河道日常管護。華鎣市雙河街道辦事處禁養區的36家養殖場被全部關閉，處在限養區的15家養殖場全部整治到位。華鎣市古橋街道辦事處禁養區的4家養殖場被全部關閉，限養區的46家養殖場，關閉了3家，其余43家全部規范整治到位。

五、小流域依法治理的思考及建議

華鎣市清溪河流域的治理是在政府主導下，主要通過控制工業污染源排放、實施清淤工程和生態修復工程等方式，利用財政資金對清溪河流域的生態環境進行治理。但總體上看，雖然取得了一定的成效，但其治理方式較為單一，治理的成果具有短暫性和易反彈性，且具有運動式治理的特點。在依法治國的今天，生態環境治理活動應當在法律框架內進行，應當依法進行。具體講，生態環境治理需要政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與。因此，筆者從法治的角度，從立法、執法、守法三個方面提出對小流域生態環境依法治理的建議。

（一）完善環保立法

我國制定了大量環境保護的法律規范，整個環保法律體系相對完備，但仍存在一些問題需要完善。

一是對政府在環境保護中的權利義務規定較為原則。從清溪河流域的生態治理可以看出，政府在治理過程中能夠動用行政、經濟、科技等各種手段取得一定的成效，足見政府在環境治理中起著重要作用。但在環境保護相關法律中，規定政府的權利義務卻相對原則，特別是對政府在環境治理中的義務和應承擔的法律責任規定較少且不具體。

二是尚無相關法律對自由裁量權未進行規范。在環境保護的相關法律中，法律賦予行政機關的自由裁量權較大，如不進行規范，難以正確適用。如《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條第三款規定：“建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。”其中“五萬元以下的罰款”的處罰，自由裁量的幅度相當大。我國在刑法等領域對自由裁量權進行了規范，值得借鑒。比如為規范刑罰裁量權，制定了《人民法院量刑指導意見（試行）》以及《關于規范量刑程序若干問題的意見（試行）》等。

三是部分法律長期未修改，導致部分條款與現實不相適應。如《中華人民共和國礦產資源法》，2009年8月27日修正后未再修正，其中對違法行為的處罰有罰款的規定，但未對罰款的數額進行規定，對罰款的具體數額的規定散見于行政法規和規章中。

四是適當賦予環保相關行政部門的強制執行權。根據我國現有的法律規定，涉及環保且具有強制執行權的行政機關主要是規劃行政主管部門，其他行政機關需向人民法院申請強制執行。制止破壞生態環境的行為具有現實的緊迫性，適當賦予環保相關行政部門強制執行權，能夠有效、及時地加以制止，防止事態擴大。

（二）加強環保執法

廣義的執法指國家行政機關、司法機關及其工作人員依照法定程序實施法律的活動，因此廣義的環保執法包括環保行政執法和司法。

在環保行政執法方面，主要是加強環保行政執法隊伍建設。徒法不足以自行。要真正發揮法律的作用，離不開執法隊伍，環保行政執法也是如此。環保行政執法隊伍目前主要存在以下問題：

一是執法主體相對分散。除各級地方政府和環保行政部門以外，還有水利、林業、土地等行政部門，其中如上所述，環保法律規范對政府的權利義務規定得較為原則，在具體執法過程中，環境保護行政主管部門仍是最主要、最重要的執法主體，其次是涉及環保的相關部門，如水利、林業、土地等行政主管部門。分散的執法主體缺乏聯動，配合不暢，不利于對生態環境的綜合治理，不利于環境執法的統一領導。因此，有必要建立環境保護的綜合執法部門。

二是執法人員數量較少。具體執法的主要是各行政部門的執法大隊，受編制的限制，基層執法人員數量相對較少，有的只有幾個人，有的十幾個人。由于污染源較為分散，執法人員難以應付大量的違法行為。因此應增加執法人員的編制，增加工作經費。

三是執法隊伍素質不高。體現在：重實體輕程序，執法人員往往對實體法規范了然于胸，但對程序法規范則知之甚少，重視對行政相對人實質性問題的處理是否合法，忽視行政相對人的陳述權和申辯權，不按法律規定取證和送達相關法律文書等;處罰隨意性強，平時處罰較輕，在上級有要求時處罰較重，特別是近年來上級環保督查期間，往往不考慮案件具體情況，一律定格處罰;責任意識不強，害得罪人，不敢執法，不敢碰硬，拖延執法。因此，應加強執法人員的業務培訓，讓執法人員樹立正確的執法理念。

在環保司法方面，司法機關應加強對環保犯罪行為的懲罰力度，對申請執行的行政行為依法進行審查，按照最高人民法院、最高人民法院檢察院的相關規定，積極推行環境公益訴訟。

（三）促進全民守法

環境保護法規定，一切單位和個人都有保護環境的義務;環境保護堅持公眾參與、綜合治理等原則。只有全民守法，才能從源頭上減少或消除污染源，實現生態環境的有效治理。

一是各級政府及其工作人員應當帶頭守法。習近平同志指出，綠水青山就是金山銀山。各級政府及其工作人員應自覺遵守環保法律規定，正確處理生態環境與經濟發展的關系，不為破壞環境的企業和個人進行庇護。

二是加強對環保法的宣傳。從實際情況看，一般單位和個人對環保法僅僅是粗淺的認識，比如企業在設立時，一般不知道依照環境影響評價法的規定進行環境影響評價，也不知道依照環境保護法的規定安裝防治污染的設施。因此，要全民守法，首先必須要全民知法，要全民知法，政府及環保相關部門就必須加強法律宣傳。

三是要積極引導。政府及環保部門應當履行必要的告知義務，引導企業和個人按照法律規定的程序和要求，處理涉及環保的相關事項。如在企業設立時，引導其進行環境影響評價、按規定安裝防治污染的設施等。

四是要發展環保社會組織，加強環保公益訴訟。環保社會組織是依法設立，以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，在環保意識提升、公眾參與、環境維權與法律援助、環保政策制定與實施、環保領域國際交流與合作等方面發揮了重要作用，已成為連接政府、企業與公眾之間的橋梁與紐帶，是構建和諧社會，推動環保事業發展的重要力量。①我國《民事訴訟法》第五十五條和《環境保護法》第五十八條規定環保社會組織可以提起訴訟，但實際上數量極少，其主要原因是環保社會組織若需提起公益訴訟不僅條件約束多，且成本較高。為進一步加強環保社會組織對生態環境保護的積極影響，一方面要提升組織內部的建設水平，另一方面要通過完善制度、減緩免訴訟費等多種手段降低環保社會組織提起訴訟的門檻和成本，支持其運用法律手段提升威懾力。

六、結語

從華鎣市清溪河流域的依法治理情況看，生態環境的依法治理僅靠各級政府的力量還不足以有效治理。要實現生態環境的有效治理，還應依靠立法機關依法立法、科學立法、民主立法，依靠各級環保相關行政主管部門及司法機關嚴格執法，依靠全體社會成員主動守法。只有全民參與、全民共治，才能打贏青山綠水、藍天白云保衛戰，才能守住寧靜、和諧、美麗的家園，才能促進經濟和社會的發展。

注釋：

①《環境保護部關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》（環發[2010]141號）.

參考文獻：

[1]李彩霞.華鎣市礦山地質環境評價及防治措施研究.北京：中國地質大學.2012.

[2]郝順利.資源型城市產業轉型路徑研究——以華鎣市為例.重慶：重慶工商大學.2010.

[3]劉仁平、陳剛、李建川，等.四川省廣安華鎣市“十一五”環境質量報告書.廣安：華鎣市環境監測站.

[4]華鎣.讓“母親河”煥發美麗面容.http：//www.hys.gov.cn/article.asp？id=24701.