城市房屋強制征收制度的完善與優化

馮躍春

摘 要 隨著我國經濟水平的飛速發展，城市化建設不斷進行，國內眾多城市大力進行基礎設施建設，各項房屋征收項目紛紛開展，但是在實際施工過程中，經常出現征收難的問題，在征收過程中施工單位經常和市民發生矛盾與沖突，在征收補償上難以形成達成一致。為有效解決這一問題，本文認為需要從根本抓起，從制度入手，不斷完善城市房屋征收管理制度，充分保障人民利益，并促進征收補償工作的高效運行，減少矛盾與沖突現象，保障社會治安。

關鍵詞 城市房屋 強制征收 強制執行 司法裁決 公正性

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

城市的快速發展使得原有城市規模與建設已難以滿足社會發展的需求，為促進城市發展、進一步改善人們的生活質量，各地城市建筑如雨后春筍般出現。然而，在房屋征收過程中，經常有惡性事件的發生，對現行制度不合理的質疑，對執法公權力侵犯公民私權利的疑問，因此，對城市房屋征收制度的研究，是一門重要課題，同時這些現象也引起了政府的高度重視。我國在2011年1月19日國務院第141次常務會議通過了《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》，在2016年又對《土地管理法》進行了重新修訂，新法律法規的出臺對城市房屋征收補償作出了新的解釋和規定，但是仍缺乏與當前法律法規相匹配的制度體系，城市房屋強制征收制度亟需優化。當前城市化進程愈發深入，大量人口聚集城市，城市土地資源愈發緊張，通過原有房屋的拆遷與改造，將原先的平房或者樓層較低的房屋改造為高層建筑，能夠有效提升房屋容積，同時可以節約大量土地用于城市綠化建設，有利于城市的可持續發展。因此，城市房屋征收工作極為重要。

一、城市房屋強制征收制度概述

城市房屋征收就是指出于公共利益的需要，國家要依法依規通過權限和程序強制，取得單位或者個人在國有土地上的房屋及其他不動產的行為。房屋征收的主體方是國家，是物權變動的一種形式，城市房屋征收是房屋征收的重要部分，是一種具有強制力的行政行為。因此，房屋征收實質上的獲取國有土地的使用權利，是土地集約化、資源集約化發展的重要體現。土地是一件特殊的商品，其具有較高的價值、不能移動等特點，由于圍繞土地使用具有復雜的債權債務關系，若要對其進行有效的開發及正常的使用，需要大量的資金投入，從而實現土地集約化經營。

關于城市房屋征收制度這一詞的定義，筆者認為在2011《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》（以下簡稱《條例》）出臺之前，房屋征收被稱為城市房屋拆遷，但是“拆遷”這個詞在運用過程中逐漸變了味，受到多界聲音的質疑，所以在頒布新《條例》時，用城市房屋征收代替了城市房屋拆遷。《條例》第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。” 隨之而來這種表達被媒體歸納總結為，從“行政強拆”變成“司法強拆”，顯而易見，“拆除”在這里已不合適，應該被稱作強制執行搬遷，因此，對于城市房屋征收強制執行搬遷正確的表達應是城市房屋強制征收制度，以下皆討論的是此內容。

二、城市房屋強制征收制度的缺陷和不足

（一）強制征收制度的程序問題

強制征收制度從一開始就陷入權力配置錯位的泥沼之中，城市房屋征收領域內，所涉事項繁雜，很多事項判別并不適用于司法裁判，搬遷問題一般涉及兩個方面，房屋的征收和補償，要做出強制征收的是否進行的判斷，必須對這個決定是否合法合理，進行全方位審查審核，做出最客觀準確的決斷。可是，強制征收的決定是以諸多復雜過程和政策決斷，甚至技術規范作為支撐的，要對其能否實施的程序和實體作出嚴格的審查，較多數情況下，這與法院本身的司法權屬性不合。也就是說，全面審查不可能完全行得通，只能進行書面性、合法性、程序性的審查。例如，強制征收房屋征收決定合乎法規、合乎規劃，實質上卻違背科學規律，但是其在審查過程中完全看不出任何問題，結果只能是強制搬遷，還是合乎法規的。

（二）城市房屋強制征收公證問題

在《房屋拆遷證據保全公證細則》中，對城市房屋在拆遷前的公證工作，作出了嚴格的程序規定規范，在強制搬遷過程中，公證部門應對拆遷房屋進行最全面最實質的證據保全公證。房屋在拆除之前的證據保全公證是指，公證機關對房屋及附屬物的現狀全方位全面的勘測，采用拍照或攝像等手段，以確保其真實性和證明力的證據保全措施。《房屋拆遷證據保全公證細則》第3條中規定，“房屋拆遷證據保全公證適用于拆除依法代管的房屋，代管人是房屋主管部門的拆除有產權糾紛的房屋，在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內糾紛未解決的拆除設有抵押權的房屋實行產權調換，抵押權人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內達不成抵押協議的。”公證介入城市房屋強制征收，要保持其獨立性原則，執行自身運作的嚴格程序，保證之后出現問題時有據可查，進行登措記造冊，這樣可以確保證據的真實性和公正力，公證處只有正確行使監督權，才可以起到預防糾紛的作用。但是很多時候，這些資料早就備好，一切成為手續為先。

（三）城市房屋強制征收司法救濟和公正問題

法院審判的獨立性無法保障，民眾的權益就無法確保，面對法院的處理是否公正，又缺乏有效的監督和管理，進而影響到了司法訴訟的有效性。司法救濟為什么看不到實效，生活中很多例子可循，很多民眾類在一審、二審后不再等待法律裁決，更甚至從未申請法律途徑的，在強制征收后，事件升級，或是在尋求司法救濟時，政府雖是被告，法院卻又受制于政府，難以得到公平對待，司法救濟渠道的不暢通，也是公眾難以得到公正的痛點。政府作為各種利益權益相互交融的機構，各個部門既分工明確又互相制約，但是，處理城市房屋征收工作相關部門有時的雙重身份，卻難以保證平等客觀公正的對待被征收房屋的弱勢群體。

（四）城市房屋強制征收法律自身缺陷問題

也許我們時常可以看到即便有一堆法律條文在手的民眾，也難以敵國拆遷隊伍手中的拆遷法例，法律運作缺失究其根本是有它深層的原因的，就是城市房屋征收制度構建的不合理和不健全。首先是部分政府無視法律法規的存在，蠻橫的變成“有理有據”。其次是拆遷主體的模糊不清，即成立了由政府主導的拆遷總指揮部的同時又成立了拆遷公司，雖然看上去拆遷公司只是一個代為行使政府權力的執行機構，但直接的拆遷權力在手，這樣使得拆遷性質變得模糊。再有一個是基調定性不清不楚，在征收行為發生時，民眾對于其到底是基于公共利益的政府征收，還是用于商業用途的征收并不清楚，進而導致了拆遷矛盾。

（五）城市房屋強制征收民眾參與缺失問題

所謂的民眾參與，基本是走過場。被通知被告知征收的情況經常發生，近兩年才開始實行舊城更新改造前征詢制度，才增加了民眾的知情權和參與感。

三、城市房屋強制拆遷制度的完善與優化路徑

（一）如何保障司法裁決的公正性

《條例》第6條規定，“上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償的監督，國務院住房城鄉建設主管部門和省、 自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、 國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。” 這就明確了監督的職能。上級政府和同級相關部門之間的交流，雙管齊下，只要嚴格執行，一定可以讓強制征收矛盾減少，促使這項工作的向好發展。

在城市房屋強制征收的過程中，要堅持司法公正和獨立，民眾要堅持走正當法律程序，政府在以公共利益為目的的基礎上規劃征收行為，堅持公平公正補償標準，努力提高公眾參與度，重視程序正義，嚴格把控城市強制征收的實施，同時嚴格依照司法正當程序原則，落實強制征收的司法監督工作，或是引入第三方司法裁決，或是事先聽證，或是啟用問責程序。

（二）完善公共利益確認機制

若要充分界定公共利益，需要完善確認機制，以公開的決策過程體現公共利益確認的民主性，從而對公共利益進行清晰的界定，城市房屋征收要以公共利益為前提。針對我國當前相關制度中公共利益的主體規定不甚詳細的現狀，首先需要明確地方政府不宜做利益主體，但是能夠根據征收具體情況作為申請主體。政府在整個征收過程中發揮著主導作用，司法權利能夠在產生糾紛的情況下對其行政權進行監督，但是在其他過程中卻無法發揮較強效力。城市房屋征收的根本目的是改善人民生活，征收項目是直接關乎人民群眾日常生活的重大工程，因此社會成員在城市征收中需要有話語權。政府可以開通網絡渠道，通過網絡投票的方式聽取更多群眾的意見，若持反對意見票數居多，政府需要適當對征收草案進行適當的調整，只有這樣，才能夠從根本上確認公共利益，防止不法人群投機取巧、減少征收過程中的各種矛盾。

（三）科學評估房屋，完善補償機制

房屋征收過程中，補償問題一直是拆遷人與被拆遷人之間糾紛產生的重點，并且會遇到被拆遷人沒有房屋的產權，這也為城市征收的順利進行造成了阻礙，因此，對被拆遷人的房屋價格進行科學的評估成為重要的環節，若評估不到位，極易產生沖突與矛盾。比如房屋征收時，由于產權缺失，無法對其按照有產權的房屋給予足夠的賠償，但是也不能直接不予補償，需要權衡利弊，不斷完善補償機制，從而促進城市房屋征收工作的順利進行。

（四）規范城市房屋征收行為

政府是制定政策，傳播社會正能量的主要推手，是維護社會穩定的重要力量，政府在社會治理的過程中需要保持中立的態度，并積極推動和諧社會的構建，努力營造一個良好的城市房屋征收氛圍，維護工作全方位做好，保障拆遷人與被拆遷人的合法權益。因此，打造一個城市房屋征收的公平、公開以及透明的工作環境尤為重要，這樣可以確保房屋征收的順利進行，與此同時，政府需要規范房屋征收市場，堅持依照相關法律制度開展征收工作，對違法、強制征收現象進行堅決的打擊。

（五）借鑒先進征收制度

西方國家在城市房屋征收過程中將其中的商業因素盡可能弱化，對政府行為進行著重強調。國外許多國家對國有土地會根據用途不同進行劃分，比如基于商業目的、基于公共利益目的等，用途不同，征收的補償也有所不同。并且政府為征收人審批用地，但是征收人進行與被拆遷人談判，若雙方無法就協議達成共識，則通過司法程序加以解決，這使得被拆遷人的參與度得到提高，值得我國借鑒。

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