北極航道環境保護問題的法律研究

賈海玲

摘 要 相對于國際社會其他區域而言，北極特質迥異。隨著近年來全球氣候的變化，北極通航的問題逐漸成為各國學術界討論的焦點。所謂熱潮之下，必有隱憂。介于北極地區環境的脆弱性以及生態的稀缺性，航道通航無疑對北極地區的環境產生著巨大威脅，稍有處理不當則會給整個北極地區乃至全球環境帶來無法想象的嚴重后果。因此對于該航道環境保護問題的法律研究則顯得十分必要。本文將以北極航道的環境現狀作為研究背景，探討各國對于北極航道環境保護問題的相關立法及存在的問題，從而提出環境保護的相關對策。

關鍵詞 北極航道 環境保護 立法問題

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

一、北極航道概述及環境現狀分析

（一）概述

北極航道是連接亞洲和美國以及亞洲和歐洲的新航線，主要包括三條航道：東北航道、西北航道以及穿越北極點的航道，分別占據俄羅斯北部沿岸，加拿大北極群島，北冰洋中部。東北部的大多數航道位于俄羅斯北部沿岸，靠近北冰洋的近海水域。在航道全面投入運營后，它將取代連接遠東到西北歐的蘇伊士運河航線。西北航道主要涉及加拿大的領土，從北大西洋戴維斯海峽的巴芬島到白令海峽，最終進入太平洋。西北航道的開通，將會替代連接遠東到北美的航線，不僅更加便捷，而且分流了巴拿馬運河的運輸量。穿越北極點航道的起點是白令海峽，穿過北冰洋中部，最終到達格陵蘭?；蚺餐?。由于北冰洋中心區域非常特殊，主要覆蓋物為常年累積的海冰，因此該航道目前在商業上不具有可行性。本文所研究的對象主要指東北航道和西北航道。現階段，雖然兩航道尚未出現規?；纳虡I通航，但隨著海冰消融、航道設施的改善等，這也僅是時間問題。

（二）環境現狀分析

北極航道的通航船舶主要有四類：貨船（主要運送石油、礦物和谷物）、漁船、游輪和用于北極通信的船舶。這些船舶在正常運行時會對環境及生態系統產生負面影響，在北極航道開通后，冰面邊緣的航運活動也將會對北極地區的生物繁衍造成一定的干擾，還可能對動物的遷徙行為產生影響，從而可能危及遷徙性動物的生存（特別是西北航道，西北航道是重要的海鳥和海洋哺乳動物遷徙路線）;更為嚴重的是航運事故帶來的災難性影響，如石油、天然氣等物質的泄漏，由于北極地區氣候惡劣，泄漏事件不僅會對嚴重迫害北極生物的生存環境，而且泄漏后清理難度之大所產生的巨額費用也是一大問題。1989年和2004年已發生的海洋環境污染事故更是增加了北極航道對環境破壞的擔憂。①

二、分析各國對于北極航道環境保護問題的相關立法及存在的問題

（一）北極航道環境管轄權歸屬問題

對北極航道的環境治理首先涉及環境保護的管轄權問題，只有確定了環境管轄權的歸屬，相關環境條約和環境立法才能適用。

目前，旨在解決北極航道環境問題的《聯合國海洋法公約》第234條對北冰洋冰封區域做了相關規定，主要規定了各沿海國對冰封區域的環境問題。根據該條約的規定，各沿海國有權制定和執行旨在防止、減少和控制專屬經濟區冰層覆蓋區域內的海洋污染的非歧視性法律和條例，該地區極度寒冷的天氣以及一年中大多數冰封條件可能會導致航行障礙或造成特殊危險，而且海洋環境污染可能對生態平衡造成重大危害或嚴重擾亂。這些法律和條例應該適當考慮航行并應依據現有最可靠的科學證據保護海洋環境。這一條款針對特別嚴寒氣候和一年中大部分冰封的情形規定了專屬經濟區“冰封區域”，而隨著全球氣候逐漸變暖，熱潮接連襲來，冰封區域將逐漸融化，這將導致該條款適用范圍越來越小，一旦范圍消融到公海，該條款不應再適用。同時這一條款所表述的概念相當模糊，對“一年中大部分冰封的情形”沒有給出明確的界定標準，由此引起了北冰洋沿岸國借助位置優越的地位（主要為俄羅斯和加拿大），出于自身的主權訴求，經濟利益及通航前景的考量，制定了以權利擴張為核心的國內法律與規則，并引發了歸屬之爭。

俄羅斯的相關法律明確規定了航道的法律歸屬，將大部分北方航道海域完全納入自身海洋管轄范圍，提出“北方航道指位于蘇聯北方沿岸的內水、領?；驅俳洕鷧^內的國家交通干線，包括適宜冰區領航的航線?！辈⑦M而制定了一系列嚴格的通行航行標準，要求其他國家船舶通過需要俄羅斯籍的船舶破冰引航并予以收費，對俄羅斯的相關主張，多國曾提出抗議②。

加拿大認為，國際法對北極海洋生態系統的保護存在不足，在美國“曼哈頓③”事件后也通過出臺《北極水域污染防治法》（AWPPA），以環保的名義加強了對西北航道的控制，將其適用范圍擴展到北緯60耙員奔幽么蠊芟降木嗬氪舐膠偷河？00海里以內的所有海域，涵蓋了加拿大的專屬經濟區。其中也規定了船舶航行的管制制度，污染的責任賠償，禁止排放的廢物，以及有權處理造成環境污染船舶的機關。自制定以來，該法一直存在爭議，加拿大認為其獲得了《聯合國海洋公約》的授權，因此可以制定更嚴格的環保立法，并可以無歧視的適用于外國船舶。但是其他國家④認為加拿大在適用授權時需要有一系列限制，如必須是一年中大部分結冰的區域等。

由此可見，《聯合國海洋公約》第234條所規定的內容并沒有從根本上解決所面臨的問題，反而掀起了狂風驟浪。從各國立法來看，一方面北極沿岸國重視北極航道的主權、資源及環保等方面的問題，對此制定了相關法律規范，另一方面，由于國際社會對北極航道環境管轄權問題存在爭議，各國對航道的治理及環保措施缺乏一定的合法性及正當性，因此國際社會仍然需要統一北極海域的航行與環保標準，以明確北極航道的環境管轄權所屬，更好的保障北極航道的通航環境。

（二）北極航道船舶污染的法律問題

船舶污染是北極航道面臨的首要環境問題，盡管國際、國內對于通過的法律都給予了更多的關注，但不乏存在一些問題值得探討。

1.國內法標準高于國際法

加拿大1970年出臺了《北極水域污染防治法》，制定了排放的相關規定，西北航道游輪必須油污水零排放，且不允許傾倒垃圾。而《防止船舶污染國際公約》中則規定不同，允許船舶在油污水最高限值內排放，盡管禁止傾倒垃圾，但僅允許在離陸地25海里以外傾倒包裝類垃圾，12海里以外傾倒廢紙、玻璃、破布和經書垃圾。顯然，加拿大國內法的標準高于國際海事組織制定的國際標準。

2.相關國際法存在不足

在意識到船舶污染預防治理的重要性后，國際社會通過了一系列公約。1954年《國際防止海上油污公約》主要著重于船舶運營過程中排放油污造成的海洋污染，但僅限于對海洋持續造成油污的問題，對非持久性油污和其他有害物質的污染海洋問題卻未做出規定。在非持久性油類污染海洋后，并沒有可以適用的法律。同時對于船舶的違章排污問題，只規定了船旗國的處罰措施，沿海國或港口國的管轄權卻未規定。一旦船旗國的船舶排污威脅了沿海國及港口國的利益，應該適用什么法律來保障受害國的利益。這反映出該項立法存在的一些問題既不利于海洋環境保護，也損害了沿海國對其海域的管轄權。同時，隨著現代工業的快速發展，航行船舶數量愈來愈多，隨之而來的既是不可避免的多種新情況。面對新情況，相關國際法也應及時做出修改來適應新情況，解決新問題，以便更好的保護北極航道的環境。

三、北極航道環境保護的相關對策

雖然目前國際國內對于北極航道的環境保護問題都有相關規定，但相關條約和立法的規定相互之間并不統一，存在很大爭議。對此，各國應加強溝通交流，旨在北極航道環境保護的相關法律問題上達成一致。

（一）推進北極航道環境管轄權的統一

由于俄羅斯與加拿大的國內法都對北極航道環境保護做出了相關規定，但其內容在一定程度上與《聯合國海洋法公約》的精神相背離。在未來，各國應跟隨全球化的步伐，盡可能將立法統一到國際法的框架中，同時國際社會應加強溝通與合作，盡可能以一致的標準來執行相關的國際法，更好的保障國際法的實施，維護各國的國家利益。

（二）相關國際組織承擔相應的責任

隨著各國對北極航道航行量的增長迅速⑤，加之為保護北極地區的環境，國際社會需要對船只活動有更高標準的規范與更嚴格的環境保護措施，這個責任自然落到了國際海事組織等國際組織的身上，國際海事組織應當通過討論和解決國際航運的各種技術問題與有關法律問題，與《聯合國海洋法公約》一起，共同維護海洋治理，為北極航道的通行保駕護航。同時應加強建立致力于解決北極航道環境保護問題的專門組織，為北極區域性治理提供更專業化的建議與指導。

（三）加強多維度合作治理，共促北極航道環境問題的解決

各國應積極參與北極航道環境保護，通過加強有效的多維度合作治理來規避《聯合國海洋法公約》中存在的北極“盲區”，避免國家間利用立法盲區所進行的權利擴張。同時將全球治理與區域治理相結合，積極促進多維度的北極環境事務合作，建立有效的國際合作環境問題法律機制。只有這樣，各國才能在經濟效益與環境效益的問題上取得最大利益。

四、結語

環境問題是全人類面臨的共同難題，保護北極航道環境問題，維護人類共同利益不受侵犯是北極航道在開發與管理中不可忽視的難題。在涉及各國切身利益的北極航道環境保護的問題上，各國應謀求可持續發展⑥

注釋：

①1989年3月24日發生的XON VALDE號油輪泄漏事故;2004年12月7日，M/VSELENDANG AYU號貨輪沉沒，共泄漏36萬加侖石油，相關環境清理及評估費用超過1.12億美元。

②對此，美國認為東北航道是國際法上的海峽。

③1969年，美國破冰船“曼哈頓號”在未經加拿大當局批準的情況下穿過西北航道。

④以美國為例，美國認為加拿大通過的AWPPA是加拿大單方面將司法權延伸到公海，是對航行自由的干涉，缺乏法律依據。

⑤2009年、2010年只有少量油輪使用這條航線，2011年和2012年分別有36條和48條船舶經過北極航道。2013年俄羅斯已批準了近400條船舶在北極航道通行。

⑥可持續發展指的是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。這一概念在國際社會的提出始于1987年世界環境與發展委員會發表的題為《我們共同的未來》的研究報告。

參考文獻：

[1]鄒磊磊、黃碩琳、付玉.加拿大西北航道與俄羅斯北方海航道管理的對比研究.極地研究.2014，26（4）.

[2]朱建庚.區域海洋環境保護的模式探析.海洋信息.2013（3）.

[3]張芷凡.北極航道通行中環保限制問題的法律思考.中國海商法研究.2014，25（2）.

[4]梅宏.北極航道環境保護國際立法研究.中國海洋大學學報（社會科學版）.2009（5）.