淺談國有企業分類視角下中國國有資產管理體制的改革

韓小建

[摘 要] 從1992年在十四屆全國人民代表大會上提出了社會主義市場經濟，到今天社會主義市場經濟體系基本形成，其中關于深化國有企業改革取得了巨大的進展，國有資產管理體制改革也在穩步推進。根據國有資本的戰略分析和目標，與不同國有企業對于經濟、社會發展中的作用、現實情況、經營范圍相結合，把國有企業分為商業類和公益類。立足黨和政府出臺了一系列規劃、意見、決策，在此國有企業分類視角下我國國有資產管理體制改革整體脈絡基本形成。目前的國有資產管理體制確實存在了很多問題需要解決，一方面可以分析自身問題，尋求發展方向；另一方面可以結合我國國情，學習國外國有資產管理制度的先進經驗。文章從國有企業分類出發，分析了國有企業分類視角下中國國有資產管理體制的改革存在的問題并提出對策。

[關鍵詞] 國有企業分類；國有資產；管理體制；改革；意義

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 032

[中圖分類號] F273.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）11- 0069- 02

1 國有企業類別與中國國有資產管理體制

國有企業功能定位與分類是新時代深化國有企業改革的深刻要求，是推動改革的重要前提，對完善國有資本布局、增強國有資產管理具有重要意義。為貫徹落實黨和政府決策意見，根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》相關要求，精準定位不同國有企業作用，有針對性地推動國有企業改革，根據國有資本的戰略分析和目標，與不同國有企業對于經濟、社會發展中的作用、現實情況、經營范圍相結合，把國有企業分為商業類和公益類。其中商業類國有企業以提高國有經濟活力、擴大國有資本功能、實現效益最大化、追求國有資產保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業化運作，依法獨立自主開展生產經營活動的企業。公益類國有企業是以保障國計民生、服務人民、提供公共設施和服務、調節國民經濟各方面發展為主要目標，為了實現國家調節經濟的目標，提高公共服務效率和能力的企業。商業類國有企業和公益類國有企業作為獨立主體，必須適應社會主義市場經濟的要求，必須自覺服從國家政策，自覺履行社會責任和義務。

黨和政府通過一系列的規劃、意見、決策對促進國有資產管理體制改革做出了科學有效的規劃。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的建議》中對“國有資產”提出了“完善各類國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，防止國有資產流失，健全國有資本合理流動機制，推進國有資本布局戰略性調整，引導國有資本更多投向關系國家安全，國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，堅定不移把國有企業做強做優做大，更好地服務于國家戰略目標的愿景。”在國有企業分類視角下我國國有資產管理體制的改革順應我國國有資產管理體制改革新趨勢，對我國不同類型國有企業中的國有資產的管理進行更為科學有效的改革。

2 在國有企業分類視角下中國國有資產管理體制的改革的現實狀況

目前中國國有資產管理體制改革取得一定的進展，基本建立了國有資產出資人制度，落實保值增值責任，很大程度上提高了國有資產規模、利潤水平和競爭能力。但中國國有資產管理體制仍存在很多問題，需要進一步改善。

第一、國有企業中的中國國有資產管理體制中仍然存在政企不分的現象。國有企業中的產權管理部門中存在著魚龍混雜的現象，一方面扮演著行政部門的角色，另一方面又涉及國有企業的產權職能，有些行政人員掌握著國有企業的主導權，具有比企業管理者更高的權利，在一些企業的大事上起著主導作用，比如企業的人員分配，目標規劃等。這樣使得企業管理者的積極性大幅度下降，因此對企業內部缺少管理，對一些事情的處理缺乏熱情與耐心，導致部門與部門之間關系混亂，最終影響國有企業的發展。

第二、缺乏針對國有資產的專門法律。我國國有企業分類視角下中國國有資產管理體制的法律制度建設尚未形成，違法亂紀現象在一些國有企業中非常突出，無法使政府的管理工作做到法律化、制度化。沒有完善的國有資產管理法律法規，國有企業不能得到法律、安全保障。而且我國存在的有關于國有資產的法律規定分散在眾多的綜合法律之中，如《憲法》、《公司法》、《預算法》、《稅法》、《勞動法》、《刑法》、《消費者權益保護法》、《證券法》等。盡管這些法律法規具有嚴格的法律效力，但是作為具有綜合意義的法律法規，這些相關的法律法規側不是針對國有資產的有針對性的法律，如：《刑法》以形勢處罰方法對國有資產的保障；《憲法》注重從物體所有權角度來實行規范；《稅法》注重于財務管理；《公司法》規定的是國有企業的一些經營活動。在對中國國有資產管理的實施過程中，由于角度不同，造成了國有資產的管理效率的低下。

第三、國有資產配置效率低。目前還存在國有資產嚴重流失，國有資本配置效率低等問題，存在因為經營不善導致國有資產流失現象例如一些錯誤的國有資產投資、發展的決策，造成國有資產流失；甚至在沒有科學依據下，不顧后果，盲目投資，導致國有資產流失；國有企業不合理配置，導致的國有資產流失。更嚴重的是在國有資產管理過程中，存在的貪污腐敗現象，在國有資產的真正的控制者的意識中，國有資產就是他們的個體財產。國有資產流失還有個重要原因就是破產。1988年中國開始實行《破產法》，大量的破產企業占用國有資產，還有一些為了逃避貸款，欠債而選擇破產的，破產已成為國有資產流失的重要方式。還有中外合資導致的國有資產的流失。

第四、國有資產監督機制不健全。我國國有資產是分別管理，落后的監管手段，導致監管不嚴，出現很多問題。例如：按照相關規定，國有資產的產權交易必須嚴格按照相關方式、方法和流程進行，但在真正交易的時候，由于國有資產管理缺乏約束，產權交易過程中存在很多的違法亂紀的現象。還缺乏對國資委事前、事中和事后 的監督和約束，而且國有資產的安全和增值依然是個嚴重問題。如何保障國有資產的安全和增值， 也成為國有資產管理體制需要解決的嚴肅問題。

3 在國有企業分類視角下外國國有資產管理體制的先進經驗

借鑒國外國有企業分類視角下國有資產管理體制的先進經驗，結合我國自己的國情，促進中國國有資產管理體制改革，有重要的理論價值和實踐價值。在西方歐洲國家里，法國是一個國有資本所占比重較大的國家，其國有資產管理體制值得中國借鑒。法國的國有企業分為兩種，一是壟斷性國有企業，二是競爭性國有企業。法國國有企業和國有資本主要在交通、原材料、 能源、汽車、金融、保險、銀行等在法國國民經濟中占有重要經濟地位的領域中。

這讓法國成為歐洲國有資本所占比重較大的國家。對于電通信等壟斷性國有企業政府進行嚴格的控制和管理，企業的基本制度都由政府決定； 對競爭性國有企業，其擁有相對較大的自主權，政府只任命企業的重要領導人和資產監督，不直接控制。在法國國家與企業訂立合同，其目的是對企業運營有所約束，國家通過訂立合同代替發號施令，國家與企業建立起平等的合同關系，使人民群眾從中得到好處。例如法國最大的國有企業法國國家郵局，2003 年，法國政府與郵政局簽訂了4年的合約，合約規定：合同期內，郵政局要為人們提供最滿意的服務，發展成為歐洲著名的綜合性企業。政府向國家郵政局提供資金和政策優待。國家郵政局向政府承諾： 提高服務水平，增強企業競爭水平，建立居民周邊服務體系，改善企業各方面的社會關系。法國還建立高效的監督機制，非常注重對國有企業及其中的國有資產的監督管理， 并建立了企業內、外部監督體系。除了審計機構，法國政府的某些部門也能通過行業行政管理對國有企業和其中的國有資產實行監督。法國還注重國有資產管理法律法規的建設，法國從國家與國有企業、國有資產的關系、國有企業領導制度，到國有資產的財務收支、稅務收支、雇傭勞動人員、工資薪酬以及簽訂合同等方面，都有自己的法律規定，使政府的管理工作做到法律化、正規化。完善的國有資產管理法律法規為管理國有資產出現的所有問題提供了明確的依據，也為國有企業提供了法律、安全保障。

4 在國有企業分類視角下中國國有資產管理體制改革的對策

第一，解決政企不分問題。政企分開是指將政府的宏觀經濟管理職能、社會管理職能與企業的生產經營職能相分離。政府不直接干預企業的生產經營活動，不直接參與企業的生產、經營活動的管理。政府通過經濟、法律、行政等手段，間接調節、控制企業的生產經營活動，讓企業符合國家宏觀經濟發展要求，符合時代發展趨勢。使企業在國家法律制度規定的下，有較大經營自主權，獨立發展，自負盈虧。

第二，完善先關法律。努力實現科學的現代管理體制和完善的國有資產管理體制法律制度建設，建立健全各種國有資產管理法律體系，制定出一系列行之有效的法律法規，例如：明確規定國有資產交易必須通過資產管理部門嚴格按照程序進行交易，禁止任何部門一下交易和違反規章制度。

例如規定為建立符合社會主義市場經濟發展而形成的國有資產監督管理體制，為發展國有企業，實現國有資產安全和增值的《企業國有資產監督管理暫行條例》。

第三，完善監督制約機制。一方面建立企業內部監督機制，例如建立員工監督制度，向員工公開財務收支、發展預算，讓企業領導和企業資產處于群眾的監督之下。讓企業的生產經營活動在陽光下開展。還要建立健全內部審計制度，提高審計人員專業性，對企業財務狀況、企業資產進行不定期檢查，強化對領導，特別是真正可以支配國有資產的領導進行審計，盡量消滅所有貪污腐敗現象。最重要的是有關部門注重落實審計結果，防止審計成為形式。另一方面建立企業外部監督機制，完善國有企業的外部審計制度，實行信息公開制度，使國有資產使用信息公開透明，在公眾監督開展。還要確定審計監督工作的實施行之有效，企業應建立一切實可行的監督體系，還要建立國有資產的違法亂紀事件舉報懲處制度，加強懲治力度。應當在發現問題的時候馬上暴露、舉報，絕對不能放縱，使《刑法》的作用發揮到最大化。形成及時舉報打擊腐敗現象的良好社會氛圍。同時也要積極宣傳，開展講座等。對不落實現象絕不姑息，不然一切都是空談。

主要參考文獻

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