國有企業(yè)及其國際經(jīng)驗借鑒

◎ 陳 贇

國有企業(yè)是許多國家都存在的一種企業(yè)組織形式，它是政府管理國家的一種重要工具。我國國有企業(yè)經(jīng)過近70年的發(fā)展和40年改革，對國有企業(yè)認(rèn)識有了深化，現(xiàn)代企業(yè)制度基本建立，國有企業(yè)布局更加優(yōu)化。反思我國國有企業(yè)改革，我們在推進國有企業(yè)制度改革的同時，還應(yīng)重視基本的人性假設(shè)，選拔優(yōu)秀的國企領(lǐng)導(dǎo)班子。

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，不再設(shè)立國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會，相關(guān)職責(zé)劃入審計署，這是我國國有企業(yè)監(jiān)督體制的再一次變革。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要支柱，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。黨和政府十分重視國有企業(yè)的發(fā)展，國有企業(yè)經(jīng)過近70年發(fā)展和40年改革，取得了巨大成就，但也存在一些問題需要繼續(xù)探索。

國有企業(yè)及其發(fā)展過程

國有企業(yè)，在國際慣例中僅指一個國家的中央政府或聯(lián)邦政府投資或參與控制的企業(yè)。在我國，國有企業(yè)還包括由地方政府投資參與控制的企業(yè)。國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式同時具有營利法人和公益法人的特點，其營利性體現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值和增值，其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設(shè)立通常是為了實現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標(biāo)，起著引導(dǎo)國民經(jīng)濟各個方面發(fā)展的作用。

在西方發(fā)達國家，國有企業(yè)的存在幾乎與資本主義的歷史一樣悠久，而真正現(xiàn)代意義上的國有企業(yè)的出現(xiàn)，是在第二次世界大戰(zhàn)后的30年。隨著一般壟斷資本主義轉(zhuǎn)變?yōu)閲覊艛噘Y本主義，資本主義國家開始對經(jīng)濟生活進行全面的干預(yù)和調(diào)節(jié)。同時，在新科技革命的浪潮推動下，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模日益擴大，純粹靠自由競爭維系的市場經(jīng)濟造成了社會的不穩(wěn)定性。在這種情況下，資本主義國家開始承擔(dān)起對生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)。從 1945年開始，英國將一系列基礎(chǔ)工業(yè)和英格蘭銀行收歸國有，法國將能源部門、保險部門、金融部門和一些大公司改為國家接管，日本政府設(shè)立的國有企業(yè)從戰(zhàn)爭結(jié)束時的7個迅速增加到70年代中期的114個，美國對一部分私人企業(yè)實行了國有化，還投資興建了一些國有企業(yè)。這些國有企業(yè)主要集中于能源部門、基礎(chǔ)設(shè)施部門、提供公共產(chǎn)品部門和科技開發(fā)部門。1972年，國有企業(yè)占本國全部資產(chǎn)總額的比重，英國為29%，法國為33%，意大利為30%，聯(lián)邦德國為30%，日本到20世紀(jì)80年代初也達到35%左右。

以法國為例，1936年，執(zhí)政的社會黨為緩和民眾與大型壟斷組織的矛盾，對鐵路、航空、部分軍需企業(yè)等實行了國有化，建立了法國國有鐵路公司，控制了兩大飛機制造廠，并以股份有限公司的形式對部分軍工企業(yè)實行了國有化。第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束，許多企業(yè)受到戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機的雙重打擊，無力自我恢復(fù)，為迅速完成經(jīng)濟重建，法國政府在1945―1946年間，頒布了一系列國有化法律，先后將雷諾汽車公司、法蘭西電力公司、法蘭西煤炭煤氣公司、法蘭西銀行、國民工商銀行以及30多家保險公司收歸屬國有。1981―1982年，法國掀起了第3次國有化浪潮，主要原因是在經(jīng)歷了經(jīng)濟高速增長期后，法國經(jīng)濟出現(xiàn)了嚴(yán)重的比例失調(diào)，市場供需矛盾突出，國內(nèi)生產(chǎn)能力不能充分利用，使經(jīng)濟增長放緩。為啟動生產(chǎn)，緩解社會矛盾，法國政府于1982年2月頒布了國有化法律，決定采取大規(guī)模的國有化措施，把擁有2 000名職工以上的工業(yè)企業(yè)都收歸屬國有，銀行全部實行國有化。經(jīng)過這次國有化運動，國家直接或間接控制的企業(yè)達4300多家。國有工業(yè)企業(yè)的營業(yè)額占工業(yè)企業(yè)總營業(yè)額的比重從22%提高到40%；出口額占到34%；投資額從15%提高到30%。這是法國國有企業(yè)歷史上的高峰時期。

20世紀(jì)80年代初，西方發(fā)達國家掀起了一股"非國有化"的潮流。其主要原因，一方面是由于國有企業(yè)經(jīng)營狀況的變化，國有企業(yè)普遍存在虧損嚴(yán)重、效率低下等現(xiàn)象。1980年法國國有企業(yè)的虧損額為36億法郎，1984年驟升至370億法郎；意大利三家最大的國家控股企業(yè)伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，1975―1985年間幾乎年年虧損。另一方面，還與技術(shù)發(fā)展和環(huán)境的變化有關(guān)，民間資本的實力和投融資能力的不斷增強，科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新及其運用，在很大程度上降低了對國家投資的依賴性。英國是在國有企業(yè)中推行自由化和非國有化最積極，成效也是最突出的國家。1979年撒切爾政府上臺后，主張建立以自由競爭為基礎(chǔ)的理想市場經(jīng)濟體系。其手段之一就是推行非國有化。1979-1983年間，英國陸續(xù)出售了英國石油公司、宇航公司、聯(lián)合港口公司和國際航空無線電公司的股票，將上述公司變成公眾持股公司。此后的10年間，一大批分布在各個產(chǎn)業(yè)部門的國有企業(yè)又被出售，壟斷部門的國有企業(yè)也未能幸免。截止目前，英國已經(jīng)出售了絕大部分的國有企業(yè)，余下的國有企業(yè)產(chǎn)值僅占全國的約2%。除英國以外，法國、德國、意大利及大批中東歐國家，也在上世紀(jì)80年代中后期實行了大規(guī)模的私有化。

從歷史角度來看，這只是各國對國有經(jīng)濟的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理方式主動做出的適應(yīng)性調(diào)整，并不意味著發(fā)達國家已經(jīng)完全放棄國有經(jīng)濟。法國政府始終控制著能源、交通、電訊等直接關(guān)系到國計民生的非競爭性公共服務(wù)行業(yè)。另外，法國在航空航天、電子等高科技領(lǐng)域和軍工部門，依然保持著一定數(shù)量的公有企業(yè)。德國國有企業(yè)的數(shù)量仍占到全國企業(yè)總數(shù)的十分之一，其產(chǎn)值所占比例也大致如此。以“高福利”著稱的北歐國家，其國有企業(yè)長期活躍在經(jīng)濟舞臺。瑞典國有企業(yè)遍布各地，產(chǎn)業(yè)分布也十分廣泛，從森林工業(yè)到影劇院經(jīng)營，從電訊到醫(yī)藥生產(chǎn)。

第二次世界大戰(zhàn)以后，廣大發(fā)展中國家為了振興民族經(jīng)濟，推動本國工業(yè)化，掀起了兩次國有化高潮。第一次在20世紀(jì)50年代后期到60年代中期，它是緊隨民族解放運動的高漲而出現(xiàn)的，主要矛頭對著殖民企業(yè)和殖民地的經(jīng)濟管理企業(yè)，包括海關(guān)、銀行、稅務(wù)機構(gòu)，以及原殖民者擁有的足以壟斷或操縱國計民生的大企業(yè)。第二次在20世紀(jì)70年代，這是在中東產(chǎn)油國收回石油資源主權(quán)的斗爭取得勝利的鼓舞下，發(fā)展中國家掀起了收回自然資源主權(quán)的潮流。在這一潮流中，一些國家把實際操縱本國經(jīng)濟關(guān)鍵部門的外資企業(yè)收歸國有，并使一些礦山資源和農(nóng)漁業(yè)資源回到本國手中。發(fā)展中國家國有經(jīng)濟的發(fā)展，對于維護國家主權(quán)、爭取經(jīng)濟獨立，奠定國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和建立較完整市場機制的缺陷、維護社會經(jīng)濟的正常運行以及促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展等方面的國民經(jīng)濟體系，帶動其他經(jīng)濟成分的發(fā)展，推動發(fā)展中國家技術(shù)進步，都起了巨大的作用。

對廣大發(fā)展國家來講，國有經(jīng)濟在實踐中也逐漸暴露出高度壟斷，產(chǎn)權(quán)不清，政企不分，管理混亂等多種弊端。20世紀(jì)70年代中期以來，許多發(fā)展中國家針對本國具體情況，采用各種各樣的措施，對國有經(jīng)濟進行整頓和改造，取得了很大的成效。智利于1974年，土耳其于1980年，韓國1982年，墨西哥、加納1983年，印度1985年，菲律賓、塞內(nèi)加爾1986年，埃及1990年各自開始對國有企業(yè)進行改革。

國有企業(yè)發(fā)展的理論探討

1936年，凱恩斯發(fā)表了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，闡述了“有效需求原理”和國家干預(yù)主義思想。凱恩斯認(rèn)為，在邊際消費傾向遞減、資本邊際收益遞減和流動性偏好三大規(guī)律作用下，缺乏管理的經(jīng)濟最終都會出現(xiàn)有效需求不足，造成消費和投資減少，充分就業(yè)目標(biāo)無法實現(xiàn)。凱恩斯主張政府應(yīng)采取干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的措施，如擴大公共投資，主辦公共工程，增加社會投資和就業(yè)總量，帶動私人經(jīng)濟部門消費和投資的增長。

1947年，漢森出版了《經(jīng)濟政策與充分就業(yè)》，提出了混合經(jīng)濟思想。漢森重申了國家干預(yù)經(jīng)濟的必然性和重要性，并認(rèn)為充分就業(yè)仍然是政府調(diào)控的主要目標(biāo)。漢森認(rèn)為傳統(tǒng)的資本主義市場經(jīng)濟已經(jīng)崩潰，必須在國內(nèi)和國際范圍內(nèi)重建新的市場經(jīng)濟制度。這個經(jīng)濟制度既不是過去的資本主義經(jīng)濟制度，也不是純粹的社會主義經(jīng)濟制度，而是一個以私有制為基礎(chǔ)，同時又能充分發(fā)揮國家經(jīng)濟調(diào)控作用的新的經(jīng)濟制度，即“混合經(jīng)濟制度”。漢森明確提出政府應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立國有企業(yè)的方式，增加公共基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展社會事業(yè)。他建議，美國政府應(yīng)該制定長期投資計劃，通過發(fā)行債券、銀行貸款和征稅等手段籌集資金，設(shè)立國有企業(yè)。漢森的混合經(jīng)濟思想，后來又得到了薩繆爾森、加爾布雷斯等著名經(jīng)濟學(xué)家的支持。

斯蒂格利茨在其著作《經(jīng)濟學(xué)》中，分析了政府和市場對于經(jīng)濟增長的作用。他充分肯定了市場機制的有效作用，認(rèn)為總體來看市場能夠保護經(jīng)濟效率，但由于市場不能實現(xiàn)商品、勞務(wù)和資本的連續(xù)出清，經(jīng)濟資源經(jīng)常處于過剩狀態(tài)，因此為實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，政府必須適當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟。斯蒂格利茨肯定了國有企業(yè)存在的必要性。他指出，西方國家是私人部門和公共部門相結(jié)合的經(jīng)濟體制，在不同的國家，不同的社會制度下，國有企業(yè)可以采取不同的發(fā)展方式和不同的比例。他認(rèn)為找到公共部門和私人部門在經(jīng)濟上的適度平衡是經(jīng)濟分析的中心問題。

國有企業(yè)管理的實踐探索

立法管理。在以私有制企業(yè)為主體的西方國家，人們習(xí)慣于將國有企業(yè)視為與政府存在特殊關(guān)系的企業(yè)。因此，為了保持私人企業(yè)的公平競爭機會，保持政府在經(jīng)濟中的中立者地位，西方國家大多通過立法對國有企業(yè)的設(shè)立、解散和職能等作出嚴(yán)格規(guī)定。美國制定了《政府公司控制法》，以明確國有企業(yè)的法律地位；德國的《企業(yè)組織法》對國有企業(yè)的管理體制作出規(guī)定；法國對國有企業(yè)與政府的關(guān)系、企業(yè)負(fù)責(zé)人的任命、企業(yè)財務(wù)、稅收、工資等各個方面，都制定了明確的法律和法規(guī)。同時西方國家也通過立法明確國會中專門負(fù)責(zé)國有企業(yè)管理的機構(gòu)，如英國下院的國有化工業(yè)小組委員會、意大利國會的國有控股公司管理委員會等等。這些機構(gòu)具體負(fù)責(zé)國會對國有企業(yè)的立法和監(jiān)督，負(fù)責(zé)起草有關(guān)國有企業(yè)的法律草案，必要時向政府相關(guān)職能部門提出質(zhì)詢。

行政管理。西方國家政府根據(jù)各自國情制定了不同的國有企業(yè)管理模式，從比較松散的美國式國有民營到政府控制較多的意大利國家參與制，西方國家對國有企業(yè)的行政管理可謂各有特色。法國指定政府職能部門為國有企業(yè)的主管部門，如財經(jīng)部、工業(yè)部、郵電部等，都管理著一部分國有企業(yè)；選派代表進入企業(yè)董事會，任命董事長或決定董事長人選提名，保證國家對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；向企業(yè)派駐稽查員和主管部門代表，監(jiān)督企業(yè)日常經(jīng)營；設(shè)立國家審計法院，對企業(yè)實施審計監(jiān)督。英國國有企業(yè)由政府部門的大臣指定的董事會管理，大臣有權(quán)否決董事會決定；政府致力于在戰(zhàn)略高度指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，企業(yè)需提前9個月向政府主管部門呈送5年規(guī)劃，主管部門和財政部將就企業(yè)的戰(zhàn)略、投資計劃和財務(wù)需求以及對政府的總體財政有何影響進行探討。芬蘭也指定了不同的政府部門為國有企業(yè)主管部門，其貿(mào)易和工業(yè)部管理著22家國家控股或參股的企業(yè)；在管理手段上，政府很少直接插手企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，而是致力于建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)，如公開企業(yè)財務(wù)、前景預(yù)測和高管人員薪酬，維護公司董事會對于重大事務(wù)的決策權(quán)，將外部專家引入董事會。

企業(yè)內(nèi)部管理體制。西方國有企業(yè)一般由政府指定的董事會領(lǐng)導(dǎo)，由董事會聘任的職業(yè)經(jīng)理人，按照政府預(yù)先確定的指導(dǎo)思想進行日常經(jīng)營；在經(jīng)營機制上，政府僅向企業(yè)下達指導(dǎo)性指標(biāo)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營、工資福利、用工制度等方面擁有較大自主權(quán)。但對于財務(wù)、投資事項，政府限制一般比較多。

國有企業(yè)發(fā)展的國際經(jīng)驗

回顧100多年的國外國有企業(yè)發(fā)展的歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)幾條清晰的經(jīng)驗：一是國有企業(yè)存在有一定的必然性。由于國有企業(yè)在一個國家政治經(jīng)濟和社會中扮演著十分重要角色，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是資本主義國家還是社會主義國家都重視國有企業(yè)的發(fā)展。國有企業(yè)存在有一定的必然性，但是國企的內(nèi)在矛盾和外部經(jīng)濟政治環(huán)境的變化，又促使各國政府不斷地對國有企業(yè)進行改革和調(diào)整。二是各國國有企業(yè)的規(guī)模和范圍與所處的歷史階段有關(guān)，也與主流經(jīng)濟理論有關(guān)。在一國經(jīng)濟發(fā)展處于艱難時刻，需要政府力量介入，國有企業(yè)規(guī)模就會擴大，而該國處于健康穩(wěn)定發(fā)展時期，對國有企業(yè)重視會大大降低。主流經(jīng)濟理論肯定政府干預(yù)的作用，國有企業(yè)發(fā)展就會快速，當(dāng)經(jīng)濟理論界反對政府干預(yù)，提倡市場經(jīng)濟自由思想時，會限制國有企業(yè)的發(fā)展。三是國有企業(yè)監(jiān)督與效率是個普遍性和長期性問題，與國有企業(yè)自身性質(zhì)緊密聯(lián)系。國有企業(yè)從他產(chǎn)生開始就承擔(dān)著公益性和經(jīng)濟性的雙重使命。國有企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)在財務(wù)指標(biāo)和公眾利益間搖擺，“騎墻”政策影響了企業(yè)經(jīng)營效率的提高。無論各國政府如何通過立法管理、行政管理和企業(yè)治理體系建設(shè)等進行國有企業(yè)管理，但嚴(yán)重的政企不分，政府過分限制企業(yè)自主權(quán)，企業(yè)自我發(fā)展的內(nèi)在動力不足等情況仍然普遍存在。國有企業(yè)監(jiān)督機制改革也只是在依法監(jiān)督與增強企業(yè)活力間尋求平衡。四是國有企業(yè)私有化并不是改變國有企業(yè)效率低下的靈丹妙藥。國家在出售股份的過程中，經(jīng)常會低估企業(yè)價值，這直接導(dǎo)致了公眾對于國有資產(chǎn)流失的擔(dān)心。國有企業(yè)私有化以后，往往出于提高效率的考慮大規(guī)模裁員或降薪，給社會造成了巨大就業(yè)壓力，并造成勞資矛盾，引起社會動蕩。某些自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的私有化并沒有完全破除壟斷，掌握了企業(yè)控制權(quán)的股東得以恢復(fù)行業(yè)壟斷地位，更嚴(yán)重的是，公眾分散持股使得巨額資本得以有效控制企業(yè)，并通過交叉持股方式形成新的壟斷集團。