“人在干、數在轉、云在算”
——數據鐵籠建設實踐

黨的十九大報告明確指出:“加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。李克強總理也曾指出:“把執法權力關進‘數據鐵籠’，讓失信市場行為無所遁形，權力運行處處留痕，為政府決策提供第一手科學依據，實現‘人在干、云在算’”。

什么是數據鐵籠？“數據鐵籠”是貴州在政府現代治理方面作為全國首個大數據實驗區的重要嘗試，是通過建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新”的創新機制，通過對政府管理與執法運行過程中產生的數據記錄進行融合分析，挖掘異常、及時發現和控制可能存在的風險，最終實現把權力關進制度籠子的目標。

交警執法全留痕

（一）建設目標

城市治理管理的基本內容不僅包括對公共秩序的管理，也包括了政府自身進行管理和監督，交警部門是其中重要環節。傳統交警執法管理在權利運行過程中，有諸多痛點，例如監督考核不規范、執法過程易違規、執法糾紛無證據等，處理不慎更容易引發社會問題。

2015年，貴陽市交管局是貴陽市首批啟動“數據鐵籠”試點的政法單位，旨在通過大數據融合分析實現對權力的有效監督，以此提升政府效能、規范權力運行。貴陽市交管局通過已建有的公安交通管理綜合應用平臺、通行證業務系統、貴陽市小客車專段號牌管理信息系統、貴州省酒駕管理信息系統、業務流程影像記錄系統、GPS警車管理系統、GPS警員和指紋考勤系統、PDA移動警務執法系統、酒檢鑒定管理系統、機動車登記預約系統、貴陽市公安交通管理業務及排隊叫號管理系統、執法記錄儀管理系統、協勤輔助執法系統、機動車安全技術檢驗監管系統等22個業務子系統進行數據融合及分析應用，切實改變了“靠人管理、靠人監督、靠人執行”的傳統行政模式，變“人為監督為數據監督”、變“被動監督為主動監督”。

（二）建設思路

扭轉傳統行政模式為現代化行政治理模式，依靠正確的理論與實施思路，主要包括以下幾點：

第一，梳理權力清單。以權力清單梳理為前提，根據法規授權、政策規定共計梳理8類、490項權力清單，明確地提出把哪些東西關進“籠子”。

第二，交警常規執勤流程的數據化。貴陽交管局首次引入個人誠信檔案理念，包括數據記錄、風險預警、效益分析和誠信評價4個模塊。要求每名機關民警每天打考勤、寫工作日志。外勤民警考核則要求每項執法行為必須附有音視頻資料，借助大數據平臺融合分析其執法熱點、違法熱點、執法排名、執法趨勢等。如果民警不打考勤、不寫日志，不打開執法記錄儀，或者外勤民警在室內時間過長等，系統就會第一時間自動向民警本人推送預警消息，提醒修正，3天未修正預警信息會發送上級主官，4天便會發送至監督部門。

第三，讓民警執法處處留痕。“數據鐵籠”使各項業務流程和活動軌跡關聯到具體人員，以“全范圍覆蓋、全過程記錄”的方式完整記錄每一個個體權力行為，做到件件有“對象”、處處留“痕跡”。民警在路上攔下一輛車，只要駕駛員一吹氣，數據馬上傳到后臺，系統監管正式啟動，民警必須按照“藍色”部分規定的流程辦理。如果出現未在規定時間送檢血樣、驗血結果顯示超標沒有立案等情況，均會自動啟動“報警”系統。醉駕案件辦理的“異常”情況有多個方面，然而自動運行的數據處理模型能夠及時發現、提醒和控制各類異常行為，對執法干警本人而言，既是監督也是保護。

圖1 個人誠信檔案

第四，多源大數據融合平臺進行處理與反饋。“數據鐵籠”模式下，交管業務各項數據匯聚到大數據融合平臺，大數據融合平臺會根據設計好的“數據處理模塊”統一進行預警、跟蹤和反饋。貴陽市交管局目前共建立酒駕案件辦理、小客車專段號牌管理、涉案車輛管理等共性制約模塊。

（三）建設成效

運用大數據技術的“數據鐵籠”能讓交警執法更加科學、主動、公正。“數據鐵籠”將分散的、獨立的數據記錄轉換成更具有運用和挖掘潛力的數據資源，平臺上所有“人”都是透明的，能實現應用大數據手段管住“人”。通過數據資源而生成的個人誠信檔案將與每個民警的晉升降級、獎勵懲罰直接掛鉤。“數據鐵籠”促使管理理念和方法產生深刻變化，權力監督更加科學、主動和透明，交警執法過程是全程留痕的，包括在線視頻、在線檢測數據等都會同步傳輸到數據平臺上，保證交警的執法合法性、公正性。2016年以來“數據鐵籠”實施成效顯著，貴陽市交管局受理違法違紀案件同比2015年下降50%。

二、工程投資預防監督

（一）建設目標

交通運輸是城市社會和經濟發展的基礎設施、基本條件和重要紐帶，交通建設工程是政府城市建設的重要內容之一。傳統交通建設工程投資監督管理在流程與監管中仍不斷突顯漏洞與問題，具體來講包括以下幾點：

（1）制度和監管流程漏洞。“修路腐敗”凸顯的就是制度漏洞，是制度的缺陷和執行的不力。項目招投標是在交通系統內部封閉運行，采用投資、建設、管理、運營“四位一體”的管理模式，一切規費資金由交通部門自行征收使用。對外融資又實行統貸統還，獨立設置項目法人，再加上不受制衡的招、投標市場，導致政府權力部門化，部門權力個人化，個人權力絕對化，既當“裁判員”又當“運動員”。

（2）“縣官不如現管”。在工程施工中，因當事者手中掌握著工程項目的發包、分包、招標、投標、評標的巨大權力，無疑是糖衣炮彈的進攻對象，而監督制度和手段的不到位，又極易滋生“不貪白不貪”的僥幸心理。

（3）投資監管中的問題。變更工程設計，增加工程造價，給建設單位造成巨大損失，同時也給審計工作帶來一定的難度。在實際工作中，常用方式有：改變中標材料、增加材料單價;土方工程中以挖方土質太硬為由變更成石方計價等等。通過簽證增加工程量或提高材料單價，增加工程造價。有些建設單位在簽證時不注明材料品牌、規格，只簽證單價，造成施工隊改變品牌和規格，偷工減料、以次充優，降低工程質量。偷減工程工序。有些施工隊不按設計要求施工，偷減工序，計量工程造價時把沒做的一并計算在內，工程造價不減。

隨著近幾年貴州對交通建設工程投資模式不斷的探索和創新，還應運而生了許多新的或者組合的投資模式，如BOT+EPC+政府補助模式、PPP+EPC+政府補助模式等。伴隨著傳統管理模式的問題，這些新投資模式的出現對相關監督部門對建設項目的監督提出了更大的考驗，原有的監督、預警模式已經無法滿足對新的投資模式的監督作用，需要“數據鐵籠”能提供靈活的預警模型來應對投資模式的不斷變化。

（二）建設思路

2016年以來，針對多年來交通投資監管主要停留在靜態投資階段的現狀，貴州省交通建設工程造價管理站構建出交通建設監管的“數據鐵籠”，將監督的流程數據化。

第一，以工程造價監管為切入口。做到了工程招標后的每個工作流程都要有監察，包括投資執行情況、項目成本分析、工程實施過程、工程決算等，防止出現虛假計量、未批先變更等問題。

第二，推行“制度＋造價監督動態數據庫”的預防腐敗模式。通過收集高速公路項目建設過程中與投資、造價相關的基礎數據信息， 構成“造價監督動態數據庫”，同時建立“造價信息數據處置中心”數據庫系統，通過分類、聚類、建模等大數據技術進行分析、處理、統計、整合，實現工程造價全過程信息的動態查詢，提高造價動態管理效率。

第三，搭建工作分析平臺和查詢展示平臺。通過分析與展示平臺可實時查詢有關項目的基本情況、合同資料、臺賬建立情況、工程變更批復情況、計量情況、概算執行情況等信息資料，并且可按歸屬部門實時匯總統計。

圖2 交通投資監管“數據鐵籠”的分析挖掘系統

第四，建立全過程造價數據監管機制。建立全過程造價數據監管機制，對公路建設全過程造價數據進行實時的、動態的造價監督。對項目造價管理過程中所發現的疑問，有針對性地進行現場行為監督檢查，形成半年及年度造價監督報告，同時向業主和主管部門提出相應的意見和建議。實踐表明，系統通過數據分析，可以發現項目建設中存在的問題。

（三）建設成效

交通建設工程“數據鐵籠”的建設讓權力運行數據化、留痕跡，遵循著“問題在哪里、數據在哪里、辦法在哪里”的原則，通過數據關聯分析、數學建模等，讓大數據及時發現項目資金監管問題。“數據鐵籠”的有效運行，使得權力運行過程中每一個環節的風險都能被及時發現、預警和分層次推送，推動權力全過程監督。2016年，貴州省交通建設工程造價管理站“數據鐵籠”平臺系統在由國家工信部組織的第二十屆中國國際軟件博覽會上獲得了金獎。

“數據鐵籠”對個體的描述從來沒有這么的全面和深刻，對權利的制約從來沒有這么科學和具體。它改變了靠人管理、靠人監督、靠人執行的的傳統模式，變人為監督為數據監督、變被動監督為主動監督，其重要意義在于通過大數據的方式管住了人、管住了事、也管住了權，真正實現了“人在干、數在轉、云在算”。這不僅僅是一種思維的轉變，更是方法的創新和對權力制約的變革，是在黨的監督、國家監督和社會監督之外，創新性的提出數據監督的模式，我們稱之為第四類監督。

貴州省高度重視“數據鐵籠”行動計劃，出臺《貴州省“數據鐵籠”工作推進方案》等系列文件，在公安、民政、公共資源交易與發改委等各級政務管理與城市管理的數十個領域建立起“用數據說話、用數據決策、用數據管理和用數據創新”的全新機制，通過對權利運行過程中產生的數據進行融合分析，尋找異常，及時發現和控制可能存在的風險，探索把權力關進制度籠子的目標。