PPP模式下工程咨詢企業的發展探討

顧文君

上海濟邦投資咨詢有限公司 上海 201600

1 PPP模式概述

1.1 我國PPP模式的定義

《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）對PPP模式做出如下定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監督，以保證公共利益最大化。”《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委令〔2015〕第25號）也對我國的PPP模式做出解釋：“基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務”[1]。

1.2 PPP 模式的分類

國際上對于PPP并沒有一致的分類，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確提出了六種PPP項目運作方式：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-運營-移交（BOT）和建設-擁有-運營（BOO）。實際上，PPP項目的運作方式遠不止上述六種，國內外PPP實踐中應用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）、租賃-改建-運營-移交（LROT）、區域特許經營（Concession）、設計-建造-融資-運營-移交（DBFOT）等。但建設-移交（BT）等僅涉及工程建設，無運營內容的模式則不適宜我國的PPP模式。（《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號））

1.3 PPP 模式的本質

PPP模式是與傳統政府提供模式相對應的一種替代性的基礎設施和公共服務的交付方式，即一種新型的公共供給方式。PPP模式在公共部門和私人部門之間形成一種合作關系，通過最優風險分配和長期履約，提高公共產品和服務的效果（產出績效導向）和效率（全生命周期成本導向）。PPP模式可以在一定程度上彌補公共部門和私人部門的不足，避免“市場失靈”和“政府失靈”，但不能為項目提供超越經濟規律的解決路徑。

2 PPP模式下工程咨詢企業發展環境

2.1 市場環境和項目模式變化

隨著新預算法、國發43號文、財金76號文、國辦發42號文等政策的實施，通過限制舉債主體、明確舉債方式，推廣使用PPP模式等修明渠、堵暗道的方式，控制和化解地方政府性債務風險。PPP模式經過發展，目前的項目體量較傳統項目有明顯的增長，多個子項目打包的情況較為普遍，傳統項目數量明顯減少。項目打包操作深受地方政府青睞，一定程度上是由于這種操作方式能形成規模效應，降低投資成本和運營維護成本，還能引導市場形成優勢組合，為項目落地創造條件。而最重要的原因則是能有效節省時間，減少操作成本，提高區域內PPP項目落地效率，加快項目建設進度。

2.2 參與PPP項目的服務內容

PPP項目包含識別、準備、采購、執行、移交五個階段，除了諸如可行性研究、造價、項目采購、項目管理、監理等基本建設程序涉及的業務外，PPP項目同時包含物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案（含財務測算）、合同體系等。

近年，工程咨詢提出了PPP項目全生命周期的業務發展理念。PPP項目全生命周期咨詢具有咨詢服務領域廣、周期長、委托要求高、專業難度大等特點，咨詢團隊需具有熟悉工程、造價、財務、稅務、投融資、評估、法律、采購及項目管理的專業人才組成。必須從項目的風險分配、運作方式、回報機制、投融資結構、合同體系、核心邊界條件、財務測算、采購等多方面進行綜合考慮，工程咨詢企業參與全生命周期業務面臨巨大挑戰。

3 PPP模式下工程咨詢企業的發展對策

3.1 提高工程咨詢業務能力，促進轉型升級

隨著資質資格管理向信用評價管理轉變，工程咨詢、招標代理資質取消，資信、品牌、業績將逐漸成為企業的核心競爭力。目前作為交易顧問的PPP咨詢業務主要包含物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案（含財務測算）、項目采購、合同體系等，咨詢機構也正打破專業界限和行業限制，向綜合資詢服務商轉型。招標代理資質的取消使得會計師事務所、律師事務所及其他機構的優勢進一步提升。因此，工程咨詢企業需在財務、稅務、法律方面補足，通過成立PPP部門配備專業技術人員從事PPP咨詢業務。

此外，由于PPP項目投融資模式的復雜性以及交易階段諸多邊界條件的不確定性及不可預估性，政策研究、風險評估及分配、合規性分析、市場測試、溝通談判成了促成項目交易不可或缺的環節。這些咨詢服務都需要專業技術的支撐，通過相關信息的收集、專業知識的積累以及項目經驗的沉淀，為交易各方提供優質服務。

3.2 縱深推進業務內容，延伸服務產業鏈

PPP項目全生命周期咨詢是PPP咨詢的未來發展方向。根據財政部政府和社會資本合作中心公布的PPP2018年報數據顯示，截止2018年12月末，綜合信息平臺管理庫項目累計8654個、投資額為13．2萬億元。庫里已有大量項目進入（或即將進入）執行階段。從項目全生命周期來看，項目執行階段是持續時間最長的階段，工程咨詢企業在建設期可提供的服務包括：協助進行項目公司治理模式策劃；協助完成項目開工前的報批報建手續；開展施工過程項目管理工作；開展造價控制、資金監管工作；協助開展建設期績效考核工作等。項目運營期可提供的服務包括但不限于：協助開展項目運營成本監控、績效考核工作；對項目公司提出的調價及付費申請進行審核；開展項目中期評估；開展項目履約管理、修約等。上述服務內容的服務對象包括政府方和項目公司，根據不同的委托主體及委托目的，決定咨詢機構開展咨詢服務的方向與內容。工程咨詢公司不僅要發揮自身主營業務之所長，更需要完善PPP項目全生命周期咨詢產業鏈上關鍵環節的服務，以完善交易環節之后的一系列咨詢服務。

3.3 PPP項目績效考核

《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）指出：對于通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的新項目不予入庫。

《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）再次強調：規范的PPP項目應當建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。

10號文對PPP項目按效付費的掛鉤原則提出了更高的標準，不論新建還是存量項目，不論建設還是運營，均應以實現符合合同要求的產出績效為最終目標，實質性大幅提高了社會資本產出績效不達標的成本，并“點名”實務中各方通過降低考核標準、鎖定及降低政府支出責任的亂象，為政府和社會資本履約提供根本性保障。

從發文的趨勢可以看出，績效考核在PPP項目中將愈發重要。績效考核涉及PPP項目執行階段（建設期、運營期）和移交階段，貫穿于項目預算資金申報、審核、執行、決算等全過程，是實現項目資金預算動態管理的重要措施。每一個落地的項目每年至少進行一次績效考核。隨著本輪PPP項目逐漸進入運營期，政府方聘請第三方績效考核服務機構的需求愈發強烈，根據中國政府采購網相關資料顯示，已有多個項目完成第三方績效考核機構的采購。

PPP項目第三方績效考核尚處于起步階段，工程咨詢企業應把握自身在細分領域的優勢，搶占績效考核高地。

4 工程咨詢企業未來發展方向

隨著中國投資體制的改革和PPP模式在國內開始廣泛應用，中國工程咨詢企業正面臨新的發展機遇和嚴峻挑戰。面對業主方需求的改變，工程咨詢越來越表現出一體化、集成化的需求，同時更呈現出專業化、精細化的需求。隨著資質逐步取消，傳統保護區逐步被打破，過去的條塊分割逐步被打破，競爭格局更新周期加快，不但是企業在重新洗牌，某種程度而言更是從業人員在重新洗牌。

PPP項目服務領域廣、項目周期長、專業集成化程度高，工程咨詢企業專注細分市場，長期耕耘，持續提升咨詢理念、標準、方法和手段，打造全方位超越競爭對手的服務能力，是企業發展策略之一。