布萊爾政府對歐盟防務合作政策的轉向及影響

李濤

摘 要：1997年，布萊爾上臺執(zhí)政后，出于應對冷戰(zhàn)后國際格局新變化以及美歐關系出現的新情況，調整了英國的對歐政策。布萊爾選擇安全防務一體化作為切入點，是經過慎重考慮的政治選擇。英國態(tài)度的轉變，改變了此前歐盟安全防務一體化一直沒能實質性推進的境況，其標志就是《圣馬洛宣言》的發(fā)表，歐盟在防務能力建設上邁出了關鍵的一步。

關鍵詞：英國；歐盟；安全防務一體化；圣馬洛宣言

英國是歐洲的軍事大國，在歐盟安全防務一體化進程中發(fā)揮著重大作用。英國的政策是積極還是消極在事實上都能對歐盟安全防務一體化產生很大影響。1997年，布萊爾政府調整了此前消極的對歐政策，以更加積極的姿態(tài)介入歐盟安全防務一體化。英國此舉，對歐盟安全防務一體化的進程產生了重大影響。

1布萊爾政府對歐政策的調整

1997年5月，工黨在英國大選中獲勝，布萊爾上臺執(zhí)政。布萊爾上臺后對英國的歐洲政策進行了較大調整，表示要重回歐洲，積極參與歐洲一體化并在其中扮演領導角色。歐盟防務合作是布萊爾選擇參與歐洲一體化事務的突破口。

英國歐洲政策的調整是布萊爾政府對冷戰(zhàn)后國際格局變化以及美歐關系出現的新情況的反應。冷戰(zhàn)終結伴隨著德國的統(tǒng)一。此消彼長之間，德國在歐洲的分量加重，在原本平衡的英法德三角關系中變得突出了。一直以來，在美國的對歐外交布局中總要有一個首席伙伴。從實力上講，在歐洲能夠充當此角色的只有英法德三國。法國由于一直奉行傳統(tǒng)的對美獨立政策而不被美國考慮。德國在冷戰(zhàn)期間綜合實力不夠，政治地位低下，因此也沒有被美國考慮。在此情況下，英國就扮演了美國在歐首席伙伴的角色。英國與美國是傳統(tǒng)盟國，在對外政策上一直親美，試圖充當美歐之間的橋梁，以此來提高自己的身價。美國也樂意讓英國充當自己在歐洲的首席伙伴這一角色。冷戰(zhàn)之后，德國實現了統(tǒng)一，恢復了主權，政治實力和綜合國力獲得了很大提升，超過了原本與其實力相當的英法兩國。美國方面對歐洲格局的這一變化也做出了反應。由于德國一直奉行對美友好的外交政策，美國政府曾有暗示，希望德國成為歐洲的領袖，試圖讓德國取代傳統(tǒng)上由英國在其歐洲外交布局中扮演的角色。英國對此深感不安。

另一個因素是歐洲一體化在冷戰(zhàn)后取得了快速發(fā)展，而英國有被邊緣化的危險。傳統(tǒng)上英國對于歐洲安全防務一體化一直不熱心。英國的擔心主要有兩個方面，第一，發(fā)展歐洲的防務合作可能弱化跨大西洋聯盟。第二，英國軍隊參加歐洲任務，有可能弱化英國軍隊的獨立性。正當英國還在為是否推動歐盟實質性的安全防務合作而小心翼翼地權衡利弊的時候，法國已經和德國一起開始了創(chuàng)建歐盟安全與防務合作機制的具體工作了。與此同時，即將啟動的貨幣聯盟也沒有包括英國，這使得布萊爾認為在歐洲一體化進程中英國有被邊緣化的危險。如果英國在一體化進程中被邊緣化，那么它對歐洲事務的發(fā)言權將會越來越小，更別提對歐洲事務的主導權了。這樣不僅會損害英國的經濟利益，而且會給英國的政治利益帶來巨大的損失。因為英國在美國外交中的地位在很大程度上取決于其對歐洲事務的影響力。如果英國失去對歐洲事務的影響力，那么它很快就會被美國拋棄，從而使得英國在美歐之間扮演紐帶和橋梁角色的戰(zhàn)略成為泡影。

上述兩方面的原因促使布萊爾上臺之后調整了保守黨的歐洲政策，選擇積極參與歐洲一體化進程，并試圖在其中扮演領導角色。然而，從何處入手布萊爾政府也有自己的考慮。布萊爾沒有選擇加入歐元區(qū)作為突破口。因為歐洲貨幣聯盟的談判已經完成，英國選擇此時加入就顯得非常被動。況且，加入歐元區(qū)對英國來說是一個風險較高的選擇。從現實經濟利益考慮，加入貨幣聯盟，在統(tǒng)一的貨幣體系中與經濟競爭力強悍的德國進行競爭，英國并不占優(yōu)勢，很可能會得不償失。從政治上看，加入貨幣聯盟涉及國家主權問題，這樣做會冒很大的政治風險，弄不好會危及工黨的執(zhí)政地位。而防務領域的合作對布萊爾來說就是最好的選擇。歐洲一體化在經濟領域已經取得了重大成果，突破的空間不大，而安全與防務領域的一體化才剛剛起步，還有很大的發(fā)展空間。

英國是歐洲的軍事大國和聯合國安理會常任理事國，與德國相比，在政治和軍事合作方面英國有優(yōu)勢而德國處于劣勢地位，以此為突破口，英國不僅能在其中發(fā)揮領導作用，主導其進程，而且能在提升自身在歐洲一體化進程中影響力的同時打壓德國的影響力。這樣就可以部分恢復自身對歐洲事務的影響力，從而提升自身在與美國討價還價時的籌碼，同時又能削弱德國對歐洲事務的影響力，降低德國在美國對歐外交中的地位和價值，可謂一箭雙雕。因此，選擇安全與防務領域作為參與歐洲一體化的突破口對英國來說是一個揚長而避短的最佳方案。

2英國推動開啟歐盟安全防務合作新進程

布萊爾政府歐洲政策的轉變使得多年來停滯不前的歐洲安全防務合作獲得了重大進展，其直接而重要的后果就是開啟歐盟安全防務一體化實質性進程的英法《圣馬洛宣言》發(fā)表。

1998年10月，在珀特沙赫（Portschach）歐洲理事會召開期間，英國首相托尼·布萊爾對歐盟的武裝力量建設和歐洲外交與安全合作的現狀表達了不同意見。他主張在北約的框架內加強歐洲安全與防務特性（ESDI）建設，必要時可以考慮解散和融合西歐聯盟。布萊爾還對歐盟共同外交與安全政策在巴爾干地區(qū)的無所作為表示了不滿，并暗示是時候就歐洲外交與安全合作做些事情了，以便使它能夠在危機管理中表現的更有能力。布萊爾的這一表態(tài)標志著英國在歐盟共同外交與安全政策上的立場發(fā)生重大轉變。

珀特沙赫理事會之后，英國主動向法國接近，提出希望就歐盟共同外交與安全政策未來的能力建設問題達成一項共識。法國起初對英國的誠意表示懷疑，對達成共識并未抱太大希望，這直接導致了法國對即將與英國舉行的談判重視不夠。英國對此表示理解，隨后加大了對法國官員的游說力度。直到汽車開進圣馬洛的時候，法國的部長們才意識到，英國的態(tài)度是認真的，他們真誠地希望推動歐盟共同外交與安全政策的進一步發(fā)展，并提升其軍事能力。由于此前法國對英國的態(tài)度一直持有懷疑，談判準備工作進行的倉促而不足，直到峰會召開的前一天晚上還在討論共同聲明的文本。在談判的過程中，協(xié)議起草者最初在使用“自主”（autonomous）一詞來描述未來歐洲防務能力建設目標時顯得猶豫不決，布萊爾首相的親自干預才使得問題得以解決，最終決定使用這一表述。此事表明，布萊爾決心要推動歐洲自主防務力量的建設，那怕這樣做可能會引起美國和北約的憂慮。

由于英法之間有關加強歐盟共同外交與安全政策軍事能力建設的基本立場相同，因此談判不存在重大的障礙，雙方很快達成了協(xié)議，由兩國國防部長喬治·羅伯森（George Robertson）和阿蘭·里卡德（Alain Ricard）于停靠在圣馬洛岸邊的HMS伯明翰號船上簽署。會晤結束后，英法于12月4日聯合發(fā)表了《歐洲安全與防務合作宣言》，又稱《圣馬洛宣言》。在這份宣言中，英法提出，“歐盟必須擁有獨立的行動能力，此能力將得到可靠的軍事力量以及在應對國際危機時使用它們的手段與決心的支持”。[1]在表達政治意愿的同時，英法兩國一致同意建立一支歐洲快速反應部隊，這是宣言中具有實質意義的內容之一，也是英法兩國決定堅定的推進歐洲防務合作的具體行動。

在歐盟共同外交與安全政策的發(fā)展歷史中，《圣馬洛宣言》是一個重要的里程碑。它標志著歐洲軍事大國英國正式以積極的姿態(tài)加入到了歐洲安全與防務合作進程中，為歐洲安全與防務合作注入了新的關鍵動力，開啟了歐洲安全與防務合作的新篇章。正如布萊爾所言，圣馬洛宣言的簽署標志著英法關系的“重大進展”，它“不僅是有關英法關系，而且是有關整個歐洲未來的積極信號。”英國政府在此進程中扮演了開拓者的角色，為歐盟共同外交與安全政策的發(fā)展留下了深深烙印。

《圣馬洛宣言》同樣引人注意之處在于它是由法國和英國聯合發(fā)起的。由于傳統(tǒng)上有關歐洲一體化的重大進展通常都是由法德聯合發(fā)起的，因此，它給不少觀察者帶來了震動。英國選擇法國作為發(fā)起歐洲安全與防務領域合作的伙伴的原因非常明顯。法國是歐洲的軍事大國，也是歐洲一體化進程的領導者，防務領域的一體化如果沒有法國的參與必定將一事無成。同時，法國一直以來也有推進歐洲安全與防務領域合作的政治意愿，在歐盟共同外交與安全政策創(chuàng)建及運行初期，法國曾多次呼吁英國積極加入到其中并發(fā)揮建設性作用。因此，對英國來說，法國是一個理想的合作伙伴。

對法國來說，與英國聯手推動歐洲防務能力建設的理由也是明顯的。在后冷戰(zhàn)時代，法國堅信在防務和安全政策領域發(fā)展有實質意義的合作具有重大意義。密特朗曾說：“從長遠看，只有在多邊安全架構中，通過與歐洲伙伴的安全防務合作，甚至是建立制度化的安全機制，才能長期地確保法國和歐洲的安全以及地區(qū)的穩(wěn)定。”[2]英國是歐洲的軍事大國，法國曾經非常希望與英國聯手推動歐洲安全與防務領域的合作。法國深知，沒有英國積極主動的參與，歐洲將不可能建立起實質性的歐盟共同外交與安全政策。但由于英國在加強歐洲安全合作問題上一致小心謹慎，20世紀90年代初期，法國才不得不選擇與德國合作，初步建立了歐盟在歐盟共同外交與安全政策領域的合作架構。因此，在歐盟共同外交與安全政策發(fā)起和建設的初期，法德合力推動起到了重大作用。而此時英國主動提出要加強歐洲軍事能力建設，法國自然是求之不得。

但問題是，這么重大的事件，德國為什么沒有被邀請參加？根據德國國防軍內部一位基民盟反對人士的觀察，《圣馬洛宣言》也可以被認為是英法對德國剛上臺的紅綠聯盟政府外交政策的反應。就任德國外長后不久，菲舍爾就要求北約放棄可以首先使用核武器的核武主義，并提出建立永久性聯合部隊。鑒于法國和英國都是核大國，都不愿意放棄他們的軍事和防務主權，因此德國外長的聲明可能在事實上促成了英法走近并加強在軍事和防務領域的合作。從這個觀點來看，《圣馬洛宣言》凸顯了歐洲內部進行重組的可能性，而德國的利益則有可能被犧牲了。考慮到法德軸心正常運轉對歐洲一體化特別是對德國至關重要，這種歐洲內部重組的可能性的確給德國的外交敲響了警鐘。

另一種解釋認為，這主要是出于建立歐洲防務能力現實需要的考慮。在英國軍事精英的眼中，德國的軍隊仍有許多問題。他們參加軍事行動的能力和意愿均達不到執(zhí)行聯合行動的要求。事實上，英國認為，在使德國國防軍參與危機管理的過程中存在兩個問題：第一，他們會參加嗎？第二，他們能按時參加嗎？而與此同時，法國盡管在北約的地位問題上與英國意見不同，但畢竟法國軍隊擁有全球作戰(zhàn)的經驗。同時，法國又是歐盟中除英國外最強大的國家。正是這些因素使法英走到了一起。

上述兩種解釋有其合理的部分，但也忽略了一個重要因素。事實上，法英兩國排斥德國的做法還有深層次的考慮。德國統(tǒng)一之后，英法走近已是事實，反映出雙方某種聯合制德的意愿。1992年，英國國王訪問法國，1994年，英法高調紀念諾曼底登陸50周年，這些事件都反映出英法兩國對統(tǒng)一后德國的擔憂。特別是隨著歐洲經貨聯盟建設的成功推進，擁有經濟優(yōu)勢的德國在歐洲一體化中顯得格外耀眼，歐盟中均勢的天平開始向德國傾斜。對此，傳統(tǒng)上扮演歐洲一體化領頭羊角色的法國不免有所失落和憂慮。與此同時，英國因沒有參加貨幣聯盟而有被歐盟邊緣化的可能。再加上如前文所述原因，英國此時也在尋求外交上的突破。因此，英法兩國都在尋求一個機會，增強自身的影響力，恢復歐盟中大國之間的均勢。防務領域的一體化正式這樣一個機會。軍事領域是英國和法國的強項，同時也是德國的弱項。增強這一領域的合作正好可以實現兩國的上述目標。

除此之外，法國還有更多的考慮。聯系到幾個月之后舉行的法德圖盧茲峰會，法國的意圖便更加明顯了。事實上，法國是有意促成了這樣一種局面：有關歐洲防務合作的兩次關鍵會議——英法圣馬洛會晤和法德圖盧茲會晤——只有法國全部參加，且會晤地點都在法國，這增加了法國在歐洲防務合作中的分量，有助于樹立法國是歐洲防務合作領導者的形象。

3結語

英國布萊爾政府對歐洲安全防務一體化政策的轉向，其直接后果就是《圣馬洛宣言》的發(fā)表。從此，英法正式聯手，開始推動并主導了歐盟安全防務一體化的進程。在這一進程中，能力建設更加受到英國和法國的重視，這從深層次上影響了歐盟安全防務合作的重心和未來走向。

參考文獻：

[1]Joint Declaration， British-French summit， St-Malo， 3-4 December 1998.

[2]Niblett R.， ‘France and Europe at the End of the Cold War： Resisting Change， in R. Niblett and W.Wallace （eds） Rethinking European Order： West European Responses 1989-1997，Basingstoke： Palgrave， pp.89-123.