PPP模式為寧海城鄉公交一體化注入新活力

寧海縣地處浙東，山水相依、海陸相連，具有得天獨厚的自然稟賦。然而，在通往鄉村振興的路上，偏遠村莊村民的出行難題卻曾讓當地主管部門頭疼不已。

坐落在寧海偏遠高山的桑洲鎮南嶺村就是一例。南嶺村地處寧海、三門、天臺三縣交界處，因山高路遠導致交通十分閉塞，不少村里的年輕人都紛紛搬下山，只留下一片“空了心”的老房子。

有的村鎮雖然通了車，但仍存痛點：比如在深甽鎮白巖村，村民原先出行要先步行三四公里到附近村莊的站點坐車；而地處岔路鎮王愛山崗的上里坑村村民，每次外出更是要翻山越嶺才能到客運站點。

為此，自2015年3月初，寧海縣啟動城鄉客運一體化改造工程，至當年年底完成改造。其率先在全省導入PPP模式，通過政府和社會資本的“聯姻”，不僅解決了城鄉客運改造的大難題，還有效加快了重大民生工程的惠民步伐。

原有14家松散型的客運企業整合成8家民營股份制城鄉公交公司；平均票價從6.02元降到4.29元；車主從零收益到每月有分紅；所轄363個建制村實現公交通車率100%，1001個自然村第一次開通客運線；4500萬元財政資金撬動10億元社會資本……寧海縣用獨有的膽識和創新精神走出了城鄉公交一體化的新路徑。

市場散亂難發力

在城鄉公交一體化改造前，寧海縣的客運市場一直處于無序競爭狀態。

行駛在城鄉間的84條班線共467輛客運中巴車，大都為“一車一戶”，且以經營線路或經營區域劃分，分別隸屬于13家不同的客運企業。由于客運主體眾多，加之多為私營性質，缺乏統一管理，“服務差、亂收費、任意改線”等問題屢遭乘客投訴。

據寧海縣公路運輸管理所（以下簡稱“運輸管理所”）負責人分析，導致這一現象主要是因為：第一，農村班線車的客源逐年減少，而運營成本卻在逐年遞增，城鄉客運線路效益的低下嚴重影響了經營者的積極性，導致部分經營者擅自縮短線路，甚至放棄客流量稀少的偏遠山村的營運。第二，城鄉客運班線的經營主體錯綜復雜，名義上為公司化，實際多為個體車主聯合組成，較難實現規范管理和有效監管。第三，由于經營主體的分散以及客運班線的缺陷性，農村非法營運車輛大量滋生且屢禁不止，嚴重干擾了正常的客運市場秩序。

“只有通過城鄉公交一體化改造，改革現有農村客運經營模式，對原有經營主體由政府收購，實行國有化經營，才能充分體現公交的公益性，體現社會效益，切實解決村民的迫切需求，這是維護行業穩定、社會穩定的重要舉措，也是政府的職責所在。”寧海縣交通運輸局有關負責人表示。

2015年3月初，寧海縣城鄉公交一體化改造工程正式啟動。經過近一年的努力，至2015年12月底，改造工作順利完成。改造后，通過新辟、改線、延伸農村客運班線和公交化改造等方式，進一步擴大了農村客運的覆蓋和服務范圍，實行“定線路、定班次、定時間、定票價、定站點”的公交化運行模式，客運票價實行政府定價，保證了農村乘客出行的便捷，建成了銜接順暢、保障有力、安全高效的城鎮鄉村三級客運網絡。

“可以說，這是寧海縣歷史上最為重視的一次改革。”運輸管理所負責人表示，“在改造過程中，針對可能出現的各種問題，我們一方面充分聽取企業民聲，在明確各公司股權分配的基礎上，確定改造工作不搞‘一刀切’，只要一人愿意整合重組，就采取民營整合模式，由客運公司股東、經營者自主表決的形式確定改造模式，有效避免了矛盾激化；另一方面則實施企業重組和班線優化整合，比如公路運輸有限公司的40輛運力全部以股份形式納入城鄉公交企業；原經營虧損的黃壇、水車、一市、越溪等4家企業被國有公交收購；同時，指導企業規范經營。”

創新PPP模式長遠機制

一般而言，政府在力推PPP模式中往往容易有兩個誤區：一是把PPP模式當形式，二是用政府思維推進PPP模式，不科學考慮社會資本的回報率。

寧海在城鄉公交一體化改造過程中，加強候車亭的管理與維護，保障乘客出行候車的舒適、便捷、安全

“政府買單雖然可以一定時期內達到民生服務的要求，但也會給政府背上沉重的財政負擔。”運輸管理所負責人表示。

據介紹，寧海縣城鄉客運一體化改造之所以成功，正在于創新打造了PPP模式的長遠機制—對原有城鄉客運企業進行股份制整合重組，同時政府投入4500萬，撬動了10億元的社會資本。經過科學測算，讓社會資本的回報率達到12%的黃金線。

寧海是如何做到的？運輸管理所負責人解釋說，此次城鄉公交一體化改造不是采用政府兜底，而是充分尊重市場主體，讓市場機制發揮主要作用。在對縣城內原有的城鄉客運企業實行股份制整合過程中，鼓勵民間資本通過招投標，成立新的民營城鄉公交公司，打破一人一車舊制，實現股份制經營、公司化管理、營收共享、風險共擔模式。

運輸管理所負責人舉例介紹：“比如長街鎮客運公司以5100元/股/月的價格中標客運線路經營權，這就意味著公司每個月要按5100元每股的價格向股東分紅。這種股份測算方法，在全國也是首創。”

在對企業實行股份制整合重組或國有收購過程中，寧海按照“便民利民、劃片經營、冷熱捆綁”的原則，堅持實現“四化、五定、四統一”，即服務規范化、公司集約化、經營片區化、運營公交化，定線路、定班次、定首末時間、定票價、定站點，統一調度、統一售票、統一結算、統一服務標準。

為了幫助企業平穩“上路”，寧海縣政府還投入4500萬財政資金，用于冷門線路、更換車輛和票價的補貼。“正是這4500萬元的政府投資，激起了投資者的信心，源源不斷地吸引了10億元的社會資本。”運輸管理所負責人說。

改造完成后，寧海縣實現了363個行政村公交全覆蓋，同時，開辟通往偏遠山區的冷僻線路10余條，1001個自然村的公交覆蓋率達91%，整體服務質量大步提升，促進了當地城鄉客運市場的可持續發展。

值得一提的是，在改造過程中，寧海縣充分引入大數據思維，建立了一套以智慧交通管理為核心，以獎代罰為輔助、第三方測評考核為配合的獨特監管模式。

“我們對公交管理核心考核內容實行一票否決，用數據說話，讓信息化管理代替傳統管理，使管理部門從龐雜的日常監管中解放出來，也讓公交營運者被管得心服口服。”運輸管理所負責人表示。

2015年3月初，寧海縣城鄉公交一體化改造工程正式啟動，年底改造基本完成

“政民企”多方共贏

經過一年多的運行，受益于資源整合，車輛、路線布局的優化，以及政府的大力扶持，從城區到雙峰，票價從原來的10元降到5元，到馬岙也從10元降到5元，到長街從9元降到5元……寧海城鄉公交線路的票價降價幅度達29%。

原來467輛客車減少到359輛，減少投放車輛108輛，減少比例為23.13%。數量精簡仍需滿足出行需求的提升，讓村民們不僅“有車坐”，還要“坐好車”。改制后的城鄉客運公司，通過政府的財政補貼，淘汰了原有破舊的黃標車，購進了外形靚麗、乘坐舒適的海格客車。

海格客車市場部負責人表示，在對市場進行深入調研之后發現，城鄉客運企業普遍面臨一些共同難題：大車坐不滿、小車坐不下，找不到合適的車型；多數線路都是窄路，車子轉彎時還要先倒一把；價格低的質量難保障、豪華車型運營成本太高……“在城鄉公交一體化改造過程中，車型要升級，既要滿足客運服務需求，又要兼顧實際運營條件，安全性和舒適性一個都不能少。”

據了解，寧海現有海格客車51輛，駕駛員在駕駛之后都評價車身大小合適，轉彎和爬坡過坎很利索，車廂內的空間布局也很適中。乘坐過的村民也表示，更換的新客車讓乘坐體驗大大提升。此外，村民們的喜悅還來自改造后的真實惠—以前每次坐車都要步行幾公里，如今終于可以在家門口坐上公交車。

實際上，豈止是村民們受益，政府、新組建的客運企業以及股東們實現了多方共贏。

對政府來說，財政負擔得到了大幅減輕。如果實施國有收購國有經營的城鄉公交一體化改造，寧海每年將要支出2億元；PPP模式改革后，政府每年投入票價補貼3000萬元，對山區冷僻線路補助1500萬。

對企業來說，雖然票價下降，但仍獲得明顯收益。據同運公司負責人介紹，票價下降后，營業收入反而增長了25%，股東收益每月在7000元以上，駕駛員的收入也大幅提高。

運輸管理所負責人指出，目前寧海的PPP模式也存在一些不足，比如改造不徹底，沒有全部國有化，少數公司內部出現經營權之爭的矛盾，等等。

“下一步，我們將繼續協調解決城鄉公交，尤其是城鄉客運一體化改造的遺留問題。建立客運企業聯系責任人制度，明確職責，責任到人。同時，督促企業落實安全生產主體責任，幫助解決城鄉客運企業運營中的困難。”運輸管理所負責人說。

他表示，2017年寧海又開通了深甽大蔡至大雁、穆坑湖至黃壇等地的5條冷線，持續解決偏遠山區村民的出行難問題。2018年，將繼續服務民生，全方位提升道路運輸服務水平：

一是優化線網，不斷滿足乘客出行需求。結合市民出行需求及我縣公交線網實際情況，加強各類新增旅游景點、偏遠山區冷線等客流的監測，謀劃好符合開通條件的線路調整方案，通過改造、調整站點、新增、延時運營和加密班次等措施，不斷優化城鄉、城區公交線路。

二是精準把關，加強候車亭的管理與維護，保障乘客出行候車的舒適、便捷、安全。

三是提速改造，幫助北面四家客運公司走出困境，保障北面市民出行有車可乘。