鄉村振興背景下對農村建房問題的思考

□ 象山縣國土資源局 楊梓良

人民生活美好、安居樂業，是黨和人民的共同期盼。在鄉村振興戰略中，既解決產業融合發展，又不突破土地紅線，是目前國土資源管理面臨的一道考題。今年中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，為鄉村振興、農民增收指明了道路。如何把這一政策紅利落到實處，同時不失守耕地保護紅線？本文結合象山實際就此談些認識。

一、象山縣農村建房現狀

象山縣共有行政村490個，其中150個村位于縣城或鄉鎮政府所在地（俗稱城中村）。全縣農村人口35.14萬人，占總人口數的63.94%。農村建房是歷代農民的大事，目前登記在冊的農村集體土地為11.2萬余宗，絕大部分為農村建房用地。近幾年，全縣農村建房審批量每年近2000戶。2015年，象山縣農村宅基地建房政策調整，規定新增耕地建房和原址重建用地面積、建筑面積上限分別為125平方米、250平方米和140平方米、300平方米，以差別化供地政策鼓勵使用存量建設用地，新增耕地建房由原來的70%下降到現在的45%，政策引導效應顯現。

▲ 象山縣鶴浦鎮小白丈村全省首本宅基地“三權分置”不動產權證

二、農村建房管理中面臨的問題與困難

2010年起，象山縣實施“一戶多宅”清理，隨之又開展“三改一拆”“無違建縣”創建和美麗鄉村建設，農村面貌發生巨大變化，但農村還沒有完成從“盆景”到“風景”的轉變。主要存在以下幾個問題。

（一）村莊規劃執行難

農村戀舊戀土意識濃，村民依法用地意識較淡薄，村班子戰斗力較弱，導致部分“一戶多宅”清理出來的土地仍掌握在原使用人手中，或圈建圍墻，或堆放雜物，不僅影響村容村貌，給違法建設留下空間，也給村莊規劃的實施帶來很大困難。同時，村民建房具有剛性需求大、跟風隨機性強、計劃控制難的特點，極易突破人均用地指標違法占地建房，以致成為農村建設管理的一大難題。

（二）農房不動產登記難

2017年，象山縣著手開展農房房地一體登記試點工作。從試點情況看，農房實際使用主體、建筑用地和建房面積與登記要求存在差距，個別農房擁有人并非本村集體組織成員，部分農房用地或建筑面積超標。上級和有關部門就農房歷史遺留問題處置作了諸多規定，但仍無法解決宅基地資格權人與使用權人錯位導致登記主體模糊、超標準建房有償使用費高影響農房登記積極性等問題。

（三）非村集體組織成員農房拆建難

農村宅基地資格權是農民的特殊福利，城鎮居民不能享受。但隨著城鎮化進程和就業渠道的多元化，大量農民及其子女因入學、就業、入伍等原因離開農村，其原有老宅、宅基地，或通過分家析產、繼承取得的農村房屋因村集體組織成員身份的喪失而無法對原有住房進行拆改建，又因農房流轉的限制，農村大量住房破舊不堪。而如果其房子成為“D”級危房，必須重建才能滿足居住功能，房主就此陷入拆與不拆的兩難境地。

（四）城鎮返鄉下鄉創業人員居住難

中央雖已提出到農村創業創新的號召，鼓勵返鄉下鄉人員與農民合作建房，但合作模式、建筑面積、使用期限等都未明確規定。如果不解決返鄉下鄉創業人員的“安居”問題，創業者無法“樂業”。從全縣實際情況看，返鄉下鄉人員在鄉村創業，從事民宿、農家樂、養老、現代農業、休閑農業等逐漸增多，個別還違規利用農業設施用地解決居住或經營問題，若不及時引導和糾正，極易發生新的違法用地行為。

三、探索農村建房新模式的可行性

（一）現有土地管理法規為探索農村建房新模式預留了制度空間

《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十八條規定，“回鄉落戶的職工、軍人和其他人員”“回鄉定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人”建造住宅的，其宅基地面積參照當地標準執行。《寧波市農村宅基地管理辦法》第十一條也規定，“經縣（市）、區人民政府批準引進的專業技術人員確需在農村安家落戶的”“縣（市）、區人民政府規定可以申請建房的其他情形”，可以申請宅基地。上述法律條款表明，申請宅基地使用權，村集體組織成員身份不是唯一條件，縣級人民政府對哪些人可申請宅基地使用權具有規范性文件制定權。這給“新農人”到農村創業，使用宅基地解決居住問題預留了制度空間。

（二）農村產業融合發展政策為探索農村建房新模式提供了想象空間

2016年11月，國務院辦公廳下發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，規定“在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房”。國土資源部和國家發改委下發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》中規定，要探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等農業農村體驗活動場所。

（三）新形勢下的鄉村治理需要給返鄉新鄉賢以居住空間

鄉賢文化是中華傳統文化在鄉村的一種表現形式。在我國傳統社會，鄉賢在促進宗族自治、民風淳化、倫理維系以及鄉土認同等方面起著無可替代的作用。在當今社會，鄉賢多數指從鄉村走出去的精英，或致仕從教，或求學經商，正是這些精英的流失導致農村發展緩慢。鄉賢具有一定的資金、文化修養、創新意識和創業經營能力，對凝聚人心、促進和諧、穩定社會關系、重構鄉村傳統文化大有裨益。象山縣廣被認可的“村民說事”，作為鄉村治理的一種方式，也離不開鄉賢們的大力支持和參與。但這些欲返鄉有一番作為的鄉賢卻因城鄉二元化管理失去宅基地資格權，而無法重建祖宅或申請宅基地。農村建房新模式的探索對新鄉賢回鄉落戶、創業創新具有重要意義。

▲ 象山縣西周鎮儒雅洋村

（四）美麗鄉村建設應給非村集體組織成員的房屋以規劃置換的空間

美麗鄉村是鄉村振興的重要一環，鄉村建設要杜絕大拆大建，但因基礎設施建設和環境綜合整治，拆遷不可避免。如果被拆的住戶擁有宅基地資格權，則可以根據規劃進行遷建安置，而僅有宅基地使用權的住戶，可能因拆后無法再建而成為村莊整治和規劃實施的“釘子戶”。在我國，繼承、析產、世居等取得的房屋受法律保護的物權，禁止任何單位和個人侵占、破壞，任何組織和個人均不得以宅基地歸村集體組織所有而將非村集體組織成員的房屋收回并實行強制拆除。2016年12月，國土資源部在《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》中要求，依法確定非本農村集體成員合法取得的宅基地使用權，按照有關規定予以確權登記。因此，在美麗鄉村建設過程中，應改變農村原有的建房審批模式，充分考慮非村集體組織成員宅基地使用權的置換空間。

（五）農村閑置宅基地和農房為探索農村建房新模式提供了用地空間

從2010年開始，象山縣以美麗鄉村建設為主線、“一戶多宅”集中整治為抓手，全面推進村莊梳理式改造，隨后又全力推進“三改一拆”工作，目前已對415個行政村實施了清理整治，涉及農戶2.4萬戶、農房6.4萬間，盤活存量建設用地5410畝，除部分用于農民建房、復墾復綠、建設停車場及公共基礎設施等外，仍有部分未得到有效利用。根據2017年象山縣農村存量土地專項調查結果顯示，全縣農村存量建設用地3.8萬畝，其中空置、廢棄建設用地1500畝，此外還有大量的農房閑置。

四、農村建房新模式的實現路徑

（一）以規劃為依據

以“土地性質不變，耕地紅線不突破，農民利益不受損”為底線，適度放活農村存量建設用地。在具體操作中堅持以村莊規劃、土地利用規劃和旅游等相關產業專項規劃為依據。只有在規劃的引導和約束下，放活鄉村宅基地和閑置農房才能張馳有度，防止產生新的違法用地和違法建筑，防止突破人均用地指標占用耕地建房，防止宅基地和農房集中到城鎮居民的手中，從而守住土地管理紅線。

（二）順應鄉村特色

鄉村不同于城市，鄉村代表傳統和自然，城市代表創新和資金。在城鄉一體化發展的今天，鄉村需要城市反哺，同時又要保持鄉村特色。在編制規劃和建設時，應慎砍樹、不填河、少拆房。在土地綜合整治和鄉村建設時，要盡可能地保護體現鄉村地方特色和承載歷史、文化信息的傳統建筑。加強農村建房風貌引導，防止被不符合農村實際的建筑和不適應農村生產生活的外來建筑占領農村。

（三）加大盤活利用

深入推進農村宅基地“三權分置”，保護宅基地集體所有權，明確宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權，可以在使用期限內進行宅基地使用經營權再流轉或按規定設定抵押權。加強“一戶多宅”“三改一拆”拆后土地和有償騰退宅基地的利用力度，做到宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠。加強招商引資，鼓勵城鎮居民返鄉下鄉創業，做好閑置宅基地、閑置農房與農村承包地、林地、養殖水面、水庫山塘等資源結合文章。積極開展土地綜合整治，發展“飛地經濟”，對無旅游等產業資源的村集體組織，鼓勵運用土地復耕獲得的建設用地增減掛鉤指標以合作、入股等方式參與“飛地”經營而獲益；對有旅游、養老、休閑農業、文創、田園綜合體等新業態新產業資源的，鼓勵通過集體經營性建設用地入市開發。

（四）嚴格用途管制

堅決防止城鎮居民以鄉村振興為名到農村購地買房而突破用地紅線，嚴禁采取“以租代售”方式經營農民閑置房屋，明確合同期滿或中止后宅基地使用權和房屋所有權歸宅基地資格權人所有。基層政府和國土資源管理部門應按土地管理共同責任機制，加強土地執法監察力度，防止擅自將設施農用地“非農化”，防止以鄉村振興為名變相搞房地產開發或允許城鎮居民到農村置地買房建設別墅大院和私人會館，防止將農村“小產權房”轉正，使違法用地、違法建設合法化。

（五）創新建房模式

鄉村的房子不同于城市，既是生活資料，也是生產資料，具有生活和生產的雙重屬性，以及尚待增強的資產屬性。只有放活宅基地和閑置農房，做好使用權的文章，才能增加農村居民的財產性收入，才能拓展農村一二三產業融合發展的空間，為返鄉下鄉創新創業人員提供居住空間。

允許返鄉下鄉人員與農民合作建房。與農民合作新建或者重建房屋，均可通過簽訂協議等方式使用、經營宅基地，設定最長期限為20年，但建房時需由農村集體經濟組織成員和宅基地使用人共同申請，建房的用地面積和建筑面積按農村個人建房審批標準執行。對符合房地一體登記歷史遺留問題處置情形，用地面積超過現行標準但合法使用的宅基地，在符合建房間距、高度、建筑面積控制以及房屋形態與周邊環境相適應的前提下，允許登記發證。對使用村集體經營性建設用地建房用于創業創新的，可區分于個人建房，按建設項目審批管理、確權登記發證。

允許祖籍在農村和進城返鄉人員利用世居老宅和合法住宅進行拆后重建或規劃置換。房屋雖建在村集體建設用地上，但其地上建筑只要合法取得就受法律保護，在取得不動產登記時就等同于取得宅基地使用權，除房屋所有者自愿由村里收回或因公共利益的需要由政府依法征收該房屋外，任何單位和個人均不得以房屋擁有者為非村集體組織成員為由收回或拆除該房屋。如果村莊在按規劃進行改造建設或土地綜合整理時，需要拆除這些房屋的，應給予相應的補償或進行宅基地使用權置換。

允許農民在縣域范圍內跨鄉鎮建房、農房置換和參與司法拍賣。象山縣“農房兩改”集聚區建設中，已突破村與村之間的界限，繼續打破鄉鎮之間的界限，更利于資源的優化組合。將農民的行政戶籍與村集體組織成員的身份分開，通過農房置換、司法拍賣、跨區域建房取得農房產權，確認其宅基地使用權；或者恢復、確認進城落戶但生產資料還在農村的村集體組織成員身份，保留其宅基地資格權；或者通過村民民主表決讓外村村民加入本村集體經濟組織，讓其享有本村的宅基地資格權，可有效激活農村土地。但現階段應控制多頭建房，農民在新的宅基地使用權流轉到手后，其原有的宅基地應退還村集體組織。同時，要嚴格限制城市控制性詳細規劃已經覆蓋的城中村的擴張，目前應控制丹城、石浦重點區塊城市建設用地用于單梯獨院式的農民建房。

鼓勵進城落戶農民有償退出農村住宅和宅基地。多渠道的創業途徑并不意味著農民都愿意回鄉創業，如果其閑置的農房或宅基地退出后能夠達到其預期的收益，將極大激發農村集體建設用地流轉，為鄉村振興注入活力。有償退出的標準可結合土地征收區片價和土地增減掛勾指標費的指導價合理確定。