對杭州市下城區當前做地工作的思考

□ 杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

今年來，在杭州市國土資源局黨委和下城區委、區政府的正確領導和高度重視下，在市、區相關部門的通力合作和做地單位的強力推動下，上半年下城區做地工作取得了較好的成績。

▲ 貼沙河綜合整治

一、收儲出讓工作情況

今年上半年完成出讓、掛牌、收儲13宗，出讓金總額145.58億元，宗數、金額完成年度目標任務率分別為59%、48.5%。收儲工作雖在有序推進之中，但仍有四點因素阻礙收儲的快速推進。一是性質改變，比如長浜路1號、華豐北苑擬調整為安置房用地；華豐單元XC1001-05地塊擬調整為消防用地。二是控規調整，比如：紹興路沿線5宗地塊長城機電群3宗地塊等因控規調整暫且耽擱。三是征遷原因，在做地推進中多數地塊都涉及到征遷。四是配套核查，比如浙金東北角地塊等。

二、存在的主要問題

“一難”：拆遷工作難仍是攔路虎

在下城區的32宗地塊中有12宗涉及拆遷問題，占比37.5%。一是有些被拆遷的企業背景較大，有央企、省、市企業。這些企業往往要求高，談判難度大。二是大部分企業要求調產安置，壓縮了做地單位對被拆遷企業談判的空間。三是企業本身的歷史遺留問題，有些通過拍賣、轉制、產權分割糾紛等歷史問題要在拆遷時一并解決，增加了做地企業的談判難度。四是采取的方式均是搬遷項目，可用手段相對單一，也是目前拆遷進程緩慢的原因。

“一變”：規劃審批多變仍是腸梗阻

做地工作不是拆平了就可以拍賣了，它是一項系統工程，控規頻繁變動加之審批手續繁雜、要求高，還有后續涉及規劃、征地、考古和土地修復等一系列工作。造成這些原因主要四個：一是用地性質調整造成推進速度緩慢，比如有些地塊商業改商住，如費家塘路沿線1號原住宅變商業。二是宗地變化造成規劃重新調整，2宗并1宗華日實業東、楊六堡1號2號和長城機電西側3宗變1宗。三是控規變化快。如楊六堡路這一區塊，新的控規還沒下來。四是部分行政審批層級比較高，審批時間長，比如涉及耕地的需報國土資源部審批（一年）涉及集體土地的需報省廳審批一般要3-4個月。以上這些問題是造成做地推進不快的重要原因。

“一高”：訴求日益復雜仍是絆馬索

今年來，受理行政復議10件，較上年度同期增長150%；受理不動產登記信訪64件，較上年度同期增長73%，占今年來的信訪總量52%；受理政府信息公開申請34件，較上年度同期增長21%。復議、訴訟和信息公開多集中于征遷領域，權證注銷引發的信訪異軍突起。一是歷史成因，涉及到政策多頭，前賬未清，征地價格偏低，集體企業提出的問題未予解決等一批歷史遺留問題。二是隨著依法治國的深入和多媒體的應用，老百姓法治意識提升，法治觀念增強，法治手段豐富，通過法律途徑維護利益的人越來越多。三是行政思維解決問題致使部分問題的解決存在法治瑕疵。部分歷史資料保存也不夠完善，導致部分歷史問題查無實據，難以解決。四是部分重點工程例如地鐵等項目，某些部門出爾反爾，經常變更，致使做地工作難以推進。

“一缺”：專業人才缺乏仍是致命傷

這里首先要感謝區委、區政府對做地工作的重視和關愛，批準成立了區土地整理中心，定編5+1工作人員。但到目前，中心的定編人員仍只有1名主持工作的副主任，加之專門機構專職從事此項工作對下城分局來說也是在起步階段，做地經驗和專業性還比較薄弱。因此，要盡快落實事業編制人員的相關招聘工作，隨著依法行政規范化的要求，對做地工作要求也越來越高，這就需要一支知識化、專業化的隊伍，解決做地工作人才缺乏的問題。

三、當前土地形勢研判

據杭州市的相關資料顯示，過去的上半年，市區土地市場成交量升價穩。市國土資源局根據土地市場需求，適時調整用地結構，持續加大宅地供應，擴大租賃宅地覆蓋面，地價漲幅整體受控，成交熱度局部降溫。市區商品房成交量縮價漲，小面積低單價比重降低，可售庫存偏低，總庫存相對健康，二手房成交量縮減，價格倒掛增大。

下半年形勢的預判是：6月PMI指數回落、央行三次定向降準、中美貿易摩擦升級，凸顯下半年經濟增長面臨下行壓力，行業調控持續高壓，房企融資能力受限，拿地節奏放緩，土地成交熱度有望繼續回落，安居保障用地供應將加大，商品住宅供應量將增加，價格面臨上漲壓力。可能的趨勢為“降、加、漲”。

“降”：土地市場有望繼續降溫

受房地產去庫存周期縮短，棚改支持力度收緊、投資需求打壓升級等因素影響，預期房企拿地節奏將有所放緩，成交熱度整體將繼續回落，特別是商辦地塊的需求受“300方最小分割單元”的制約將明顯下降。但區域分化也將更加明顯，中心城區的優質地塊仍將受到追捧。

“加”：安居保障用地供應加大

繼深圳、長沙將安居保障用房（包括人才房、安居房、公共租賃房等）的供地比例提高至60%之后，出于吸引人才和穩定房價的需要，包括杭州在內的眾多二線城市將加速推進房改力度，進一步加大、加快安居保障用地的供應，增強城市競爭力。

“漲”：商品住宅成交量升價漲

在調控收緊、融資承壓等因素驅動下，碧桂園、綠城等標桿房企明確要求加快銷售和資金回籠，預示著房企下半年將重心放在加速去庫存上，商品住宅供應量有望明顯增加，搖號中簽率有望提高。下半年隨著高價地入市，維持商品住宅價格基本穩定面臨更大壓力。

四、幾點建議

做地是指土地前期開發整理工作，具體包括土地征遷，原產權注銷，規劃，環評，考古，場地拆房土地平整，場地臨時圍墻，場地綠化，周邊配套建設，配套核查，土地測繪，不動產證辦理等各工作。做地標準也從“做凈地”轉為“做優地”。因此，在下步做地工作中，將秉承“確保實現優地優用、確保土地效益的最大化、確保做地平臺保持合理債務”“三個確保”要求，按照“提升視野站位、及時更新觀念、拓寬發展思路、汲取有益經驗”的工作思路，推陳出新，出彩于“超前性、整合性、特色性、先進性”。

（一）做地工作應具備合理的“超前性”

主要做好以下三個“超前”：一要規劃超前。規劃要在統籌考慮全區建設與經濟發展、與人民生活水平、與文化內涵三對辯證關系的基礎上，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，通過經濟發展規劃、土地規劃、城鄉規劃和生態規劃“多規融合”劃定開發邊界，預留城市發展的未來空間，實現規劃科學是最大的效益。二要預判超前。今年上半年杭州市區土地出讓“總量持續增加，地價漲幅回落，成交區域向遠郊擴展，低價宅地供應占比提升，租賃住宅用地覆蓋面擴大，房企拿地趨向謹慎，土地成交熱度區域分化，局部降溫”形勢要求下城區在下一步做地工作中必須準確預估市場形勢和轄區內土地在市場中的定位，把握好出讓時序，實現土地利益的最大化。三要招商超前。要科學研判并依據擬出讓地塊的優勢，做優政務環境、周邊環境，搭建良好的招商、留商平臺，注重生態保護和資源節約，引進實力厚、底子強、影響力大的最優質、最適合的商業企業，確保項目落地選址精準。

（二）土地利用應具備適當的“整合性”

主要采取以下“三個舉措”。一是實現規模效應。城市是人和產業的集聚，也是經濟增長的推動力。從生產者或者土地受讓方的角度講，通過集中于特定區域，生產者可以共享信息、商業服務、以及城市基礎設施等，可以更便捷地與其他生產者進行溝通協作，進而取得集聚效益。從土地開發的角度講，適當拉大儲備、出讓地塊骨架，實現規模化、區域性整體出讓，同時定位準確，集中精力做好一件事，比如說地塊內專注于做高檔寫字樓，就專做寫字樓，不要一個項目里又做寫字樓又試圖涉足住宅、類住宅。有利于避免“零敲碎打”，融入整體環境，帶來品牌特色和優勢，提升區域影響力。地塊是基礎，項目是變量，要根據地塊的條件和特色引入項目，而不是根據項目去調整地塊。二是統籌使用指標。作為全國范圍內較早試行留用地政策的城市之一，杭州一直走在前列。不僅10%留用比例的約定在全國不多見，而且真正大規模制度化地推行，也只有杭州等少數城市。根據政策，10%留用地中，51%比例的產權歸村里，因此留用地產生的價值，會直接體現在村里的年底分紅是村民的“錢袋子”。另一方面，大型村級留用地的成功開發，提供了更多的就業機會，其更深遠的意義在于能夠帶動整個板塊的價值快速提升。有利于變土地的資源優勢為發展的現實優勢，比如城西銀泰城所在的阮家橋村，當年撤村建居改造時，其中近100畝留用地指標，選擇跟銀泰合作。集購物、餐飲、娛樂、休閑、商務配套于一體，填補了杭城西北區域大型商業綜合體的空白，申花板塊也一躍成為杭州最具人氣的居住板塊之一。三是資源配套整合。要拍出好地，相應的配套配建設施必不可少。公共服務設施受行政區域因素和社會資源分布因素的制約，對地價、房價有極強的相關性。完善的配建設施和良好的城市環境建設有利于提升土地價值，實現可持續發展。例如，下城區前期白田畈地塊由于教育配套不足，影響地塊做地進度和地塊價值。經過市教委協調，解決了做地問題，提升了地塊潛力。華日實業東地塊因為毗鄰新建啟正中學和新建道路新西路，地塊價值大幅提升。

（三）區域建設應突出一定的“特色性”

主要突出以下三個“特色”。一要突出文化特色。下城區的歷史悠久，自古就是商賈繁盛之地，具有深厚的歷史文化底蘊，要突出下城區的商貿文化氣息，將跨境電商創新發展、跨境貿易能級提升、現代城市功能建設緊密結合起來，努力打造具有引領浙江乃至全國影響力和輻射力的新型跨貿產業功能區。二要突出生態特色。下城區的土地寸土寸金，要豐富城市生態建設，可以從細微處著手，街邊“邊角料”地方建街心花園、“口袋”花園，以生態綠色廊道串聯各個公園和街頭綠地，全面推進墻面綠化、天橋綠化、道路綠化等立體綠化，為市民提供綠色福利空間。三要突出效率特色。下城區的地域狹小，位置黃金，“用好增量、盤活存量”為著力點，突出畝產論英雄，因地適宜，因勢利導，立足南有“武林商圈”，北有“武林新城”，加強全區域改造與更新，重點突出拆遷、建設、招商等幾項重點工作，使整個下城區燦然蝶變，歷久彌新。

（四）做地人員應具備一定的“先進性”

主要實現以下“三個提升”。一是堅持依法行政，提升“三種能力”。全面提升履職能力、應訴能力、統籌能力“三種能力”，能夠堅持奉法為先、以法為據、依法辦事，肅清源頭，堅持依法做地，依法履職；能夠認識到嚴峻的應訴應復形勢和處理復雜多變的群眾利益訴求，能主動用法治理念來思考問題，依法調紛解爭、化解矛盾妥善處置和力爭破解做地工作中遇到的難題和麻煩；能夠科學謀劃，積極溝通，消弭內部分歧，凝聚部門合力，多渠道，多方面，多角度，解決做地工作遇到的困難。二是堅持“專業立足”，提升業務能力。2018年土地市場局部降溫，緊跟市場形勢，科學預判和謀劃做地工作，需要一支專業的人才隊伍，從土地管理、規劃制圖、測繪調查、數據分析等方面為做地工作進行全方位輔助。因此在現有人員逐步提升業務能力的基礎上，應盡快招聘一批專業化、年輕化、知識化的干部，逐步適應逐年提高的做地要求和風云變幻的土地市場，為下城區工作奠定良好基礎。三是堅持素質至上，提升履職能力。加強做地工作培訓，豐富相關知識，確保貫徹落實各級黨委對做地工作的部署安排，熟練掌握做地的規范、要求和程序，不斷提高對做地工作的把握和認識。強化預見性、善于把握機遇，具體問題具體分析，力爭解決一批“攔路虎”，消化一批“腸梗阻”，不斷培養提高應對復雜局面和解決特殊問題的能力。