從博弈論的角度看農村公共產品供給“一事一議”制

朱穎妮

摘要：“一事一議”制度成為農村公共產品供給的重要運行機制， 是我國農村公共產品供給制度變遷的結果；但在實踐中“農戶選擇不提供，基層政府也選擇不提供”成為唯一的納什均衡。本文借鑒馬薩模型原理，并結合相關利益群體分析法，從政策外界環境及政策的相關利益群體對農村“一事一議”制度進行分析。

關鍵詞：“一事一議” 博弈論 公共產品供給

基金項目：渭南師范學院科研項目（09YKZ042）

2000年農村實施稅費體制改革，取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資，取消了統一規定的勞動積累工和義務工，改革村提留征收使用辦法為“一事一議”，它是農村稅費改革的配套措施。所謂“一事一議”，是指在農村興辦農田水利基本建設、植樹造林、修建和維護村級道路等集體公益事業時，所需要的資金和勞務要通過村民大會或者村民代表大會集體討論、研究，實行專事專議的辦法籌集部分資金。當前，“一事一議”制度已成為農村社區公共產品供給的重要運行機制。

一、“一事一議”實施情況

從議事的程序來看，由村中精英和能人等少數人掌握著政策的流程和人員代表。所議的事情大都是由兩委會商量，確定議題后召開村民代表大會，代表都是由黨員和村民代表組成。從政策的執行情況來看，執行情況亦很不理想。段應碧和宋宏遠的課題組2調查的237 個村中有65個村子沒有開展“一事一議”，占調查村總數的27.4%。在已開展“一事一議”的村子里，所議事項主要為村級道路和灌溉設施。在開展“一事一議”的172個村子中，議事總數362件，平均每村議事2.1 件。村級“一事一議”籌資方式多種多樣，但農民仍是籌資的主體。在議成的273件事情中，有26件事由村集體出資；有6件事由私人老板全部捐款；全部依靠村民集資的有155件。另外， 2005年楊天賦到棗陽市農村調研，發現“一事一議”大多流于形式，有名無實。

調查的不同類型的16個行政村中， 沒有一個村利用該制度興修農村水利的成功案例。從總體來看，采取“一事一議”制度進行籌資籌勞，在一定程度上彌補了農村公共產品制度內供給不足，拓寬了農村公共產品的供給渠道，對農村經濟社會發展起到積極的作用；但由于公共產品特性和目前農村與農民實際情況以及制度自身的缺陷， “一事一議”制度執行過程中遇到很多問題，并沒有達到預期的效果。

二、農村公共產品供給機制“一事一議”的博弈主體特征

“一事一議”制度作為我國農村公共產品供給機制， 實際上體現了中央、地方和農民利益安排的一種博弈均衡。農村稅費改革后，中央政府作為強博弈主體， 其利益并沒有受到損傷，而是通過其強大的政治權力把維護公共產品建設職能推給了鄉鎮政府和農民， 從而形成了基層政府財權和事權不對稱的“中央請客、地方買單”的格局。

（一） 基層政府特征

1. 按照經濟學“理性經濟人”的基本假設， 任何政府行為主體在其行動過程中都會追求自身效用最大化， 而基層政府由于層級低， 制度約束弱， 監督成本高， 自利性明顯。

2. 在基層政府與農民長期博弈過程中， 鄉鎮政府依靠其權力控制和信息不對稱一直取得博弈優勢，長期處于劣勢的農民對鄉鎮政府最終會選擇消極態度。而中央政府出于對弱勢農民的保護， 禁止基層政府對在公共產品供給中不合作農戶實施懲罰， 導致基層政府博弈優勢喪失。

（二） 農民特征

中國農民除了是“理性小農”， 趨利避害外， 同時， 還具有以下表現。

1. 農民日趨“原子化”， 組織和監督成本過高。當前農村社區社會關聯程度低、組織性差， 組織和監督成本過高。一個行政村人數眾多又缺乏有效監督機制時， 村民們完全可以在不付任何代價的情況下， 享受通過其他人的捐獻的公共產品的效益。行政村成員越多， 人們“搭便車”心理就越強， 造成缺乏“有選擇性激勵”動力機制。

2. 特殊公正觀。賀雪峰認為， 在行動中， 農民往往不是根據自己實際能夠得到的好處來計算得失，而是根據與周圍人的收益比較， 來權衡自己的行動，不在乎自身得到多少及失去多少， 而在于其他人不能白白的從自己的行動中得到額外的好處， 農民的這種心理構成了他們特殊的公正觀念。吳理財認為： 農民的這種特殊觀念看起來是不符合“經濟人”的理性思維邏輯的。實際上， 它更多的是農民一種正常的理性反映。在很大程度上， 農民就是以承擔這種極具反差的“損失”來懲罰其他村民的搭便車行為， 以此來維護村莊共同體的公正。

我國大部分貧困鄉村的農村公共產品提供將會嚴重不足， 如今我國大部分貧困地區的農業和生活基礎設施至今還比較落后就是一個很好的例證。

（三）相關利益群體分析

一項政策的有效實施， 取決于政策的執行者與政策的利益群體之間相互協調達成高度一致。由于各利益群體對政策的期望值不一樣， 他們相互之間可能是相互促進共同受益， 可能是此消彼長的矛盾雙方。各利益群體對政策的執行都會產生一定的影響， 因此公共政策在執行時會遇到很多困難。

一事一議制度由國家制定在全國農村地區實行， 而具體到各地方各鄉村， 則主要是由村干部引導村民來執行這項政策。稅費改革后，鄉鎮政府從農村拿“錢”的渠道減少了， 相關利益也削弱了。村委會是聯系高層政府（ 國家） 與底層的（ 農民） 的紐帶， 一方面村干部是農民群體中的精英階層， 思想比較開明， 能夠和政府部門合作； 另一方面村干部本身也是千萬農民群體中的一員， 最能理解農村的現狀和農民的心聲， 在村民中有一定的威望。村民是一切農村政策的最終目標群體。一事一議制度給予農民一定的自我決定權利， 但村民群體內部的文化和技能等多元性差距導致不同村民個體對一事一議制度有不同的理解偏差， 原因有以下幾點： 1 鄉鎮政府的干預。2 村干部缺乏行為動力和規范。3 村民缺乏積極性和主動性。

“一事一議”政策執行的不理想， 導致其不理想的原因總結如下： 從政策外界環境來看， 國家的宏觀投資傾向尚未轉型， 政策條文只給了一個戰略框架， 各執行部門協調難度加大， 這些問題進一步阻礙了“一事一議”政策的順利實施； 從相關利益群體來看， 鄉鎮政府不可能當好服務者的角色， 村干部缺乏行為動力， 村民缺乏民主意識和積極性。

三、從非合作博弈到合作博弈

擺脫這種困境需要明確國家、市場和公民社會責任， 公共部門、私人經濟部門和第三部門之間正在形成一種相對獨立、分工合作的新型治理結構。“這種制度安排中， 對公共資源的治理是由一群相互依賴的委托人自己把自己組織起來進行自主治理的， 這樣才能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為的誘因下， 取得持久的共同收益。” 因此， 我國中央和基層政府需要調整政策， 使基層政府與農民、農民與農民之間從非合作博弈到合作博弈。

（一） 積極引導農民組織化， 使農民與農民之間從非合作博弈到合作博弈。要克服農民的“搭便車”心理， 一是發揮激勵機制， 即激發他們的責任感和榮譽感。二是農民組織化。

（二） 培育多元的供給主體， 使基層政府與農民之間從非合作博弈到合作博弈。公共產品供給機制的核心是籌資機制。政府的政策應該從培植財源和節省其他開支入手， 盡量滿足農村公共產品有效提供的資金需要。發展村集體經濟和鄉鎮工商業經濟以增強鄉鎮財政和農村社區財力。政府政策的著力點是培育多元的供給主體， 積極引導民間資本進入農村公共產品領域， 增加農村公共產品供給籌資渠道。

（三） 中央政府應確立公共財政理念， 理順各級政府的公共產品供給責任。國家應根據農村公共產品的不同性質， 按照財權與事權相統一的原則， 建立起由中央、省、縣、鄉、社區四位一體的農村公共產品供給體制。一是用法規形式規定公共產品供給支出占各級財政支出的比重， 確保農村公共產品供給有穩定的資金來源； 二是讓“公共財政的陽光”普照鄉村。城鄉統籌、“工業反哺農業”要求“公共財政的陽光”普照鄉村， 目前在縣鄉財政比較困難的情況下， 應采取以中央、省兩級政府財政為主導， 地方財政適當配套的方式， 著重解決好與當前農業經濟發展和農民生活緊密相關的公共產品供給問題。

參考文獻：

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