高等學(xué)校學(xué)生的申訴權(quán)研究

文張弛 黃輝

隨著《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》于2017年的修改，學(xué)生申訴權(quán)再次成為學(xué)生權(quán)利中的討論熱點(diǎn)。本文從新《規(guī)定》和與學(xué)生申訴相關(guān)的各級立法文件出發(fā)，對于學(xué)生申訴各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行分析整合，在對學(xué)生申訴權(quán)有更全面理解的同時，分析現(xiàn)行法律法規(guī)中對該項(xiàng)權(quán)利規(guī)定的不夠細(xì)化之處，以促進(jìn)對學(xué)生申訴權(quán)利更全面的保障。

一.高校學(xué)生申訴權(quán)

（一）學(xué)生申訴權(quán)的內(nèi)涵

行政申訴作為多元化解決糾紛機(jī)制的一種途徑，具有耗時短，成本低，不激化糾紛雙方矛盾等糾紛處理優(yōu)勢，其已逐漸發(fā)展成為一種便利、靈活和有效的解紛機(jī)制。面對與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)糾紛時，學(xué)生在訴諸訴訟解決方式之前，可以選擇在學(xué)校內(nèi)部通過申訴方式解決糾紛，學(xué)生申訴作為行政申訴的一種為學(xué)生提供了訴訟之外的一種便捷靈活的解決糾紛途徑。本文將從學(xué)生申訴權(quán)的概念、構(gòu)成和實(shí)現(xiàn)途徑來厘定學(xué)生申訴權(quán)的內(nèi)涵。

1.學(xué)生申訴權(quán)的概念

（1）學(xué)生申訴權(quán)的主體。

根據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第2條，“本規(guī)定適用于普通高等學(xué)校、承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)對接受普通高等學(xué)歷教育的研究生和本科、專科（高職）學(xué)生的管理”，可知學(xué)生申訴權(quán)的主體雙方分別是普通高等學(xué)校、承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和普通高等學(xué)歷教育的研究生和本科、專科（高職）學(xué)生。

（2）學(xué)生申訴權(quán)的客體

學(xué)生申訴權(quán)的客體是指學(xué)生申訴權(quán)利、義務(wù)共同指向的對象，即學(xué)生申訴的對象。根據(jù)《規(guī)定》第59條第1款“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，負(fù)責(zé)受理學(xué)生對處理或者處分決定不服提起的申訴”的規(guī)定，學(xué)生申訴的對象是學(xué)生有異議的學(xué)校給予的處理或者處分。

“處理或者處分”屬于不確定性的法律概念，“處理或者處分”在具體適用過程中要進(jìn)行內(nèi)涵的明確。此處的處理或者處分應(yīng)當(dāng)解釋為各種侵犯學(xué)生的合法權(quán)益的行為，理由如下：（1）法的進(jìn)步性。在《規(guī)定》在2017年修改前，學(xué)生可申訴的范圍與學(xué)校申訴處理委員會予以受理的申訴范圍存在不統(tǒng)一的情況。在2005年頒布的舊《規(guī)定》中，學(xué)生可申訴范圍為“對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W校或者教育行政部門提出申訴；對學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”，而“學(xué)申委”受理的申訴范圍為“學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴 ”。原來的規(guī)定實(shí)際上從“學(xué)申委”受理的申訴范圍處縮小了學(xué)生的申訴范圍大小，使得學(xué)生申訴范圍過窄，僅局限于將三類處分的情形予以明確三類處分決定。學(xué)生申訴作為學(xué)校內(nèi)部自行糾偏手段和糾紛解決機(jī)制，其范圍不應(yīng)受到限制，應(yīng)最大程度保障學(xué)生選擇低成本、便捷的方式選擇權(quán)利救濟(jì)途徑。新《規(guī)定》做出了歷史性的調(diào)整，具有較大的進(jìn)步性，從而統(tǒng)一了學(xué)生可申訴的范圍與“學(xué)申委”的受理范圍。（2）法的目的解釋。比對新舊《規(guī)定》的立法目的分別為，舊《規(guī)定》中“為維護(hù)普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序，保障學(xué)生身心健康，促進(jìn)學(xué)生德、智、體、美全面發(fā)展，依據(jù)教育法、高等教育法以及其他有關(guān)法律、法規(guī)，制定本規(guī)定”和新《規(guī)定》中“為規(guī)范普通高等學(xué)校學(xué)生管理行為，維護(hù)普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序，保障學(xué)生合法權(quán)益，培養(yǎng)德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，依據(jù)教育法、高等教育法以及有關(guān)法律、法規(guī)，制定本規(guī)定”，比對后新《規(guī)定》在立法目的條文中增加了“為保障學(xué)生合法權(quán)益”，這表明新規(guī)更注重對學(xué)生合法權(quán)益的保障。因此，當(dāng)我們運(yùn)用目的解釋方法來解釋《規(guī)定》中的處理或者處分時，其含義就不難理解。目的解釋方法是指法官要解釋法律，應(yīng)該了解法律的目的，并以此為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行解釋，此即為目的解釋。通常立法都有明確的目的，這種目的是貫穿于全部立法條款的指導(dǎo)思想、原則和精神，是法律的靈魂。因此，利用目的解釋方法，以“為保障學(xué)生合法權(quán)益”的立法目的來解釋“處理或者處分”，客觀的得出新《規(guī)定》中“處理或者處分”應(yīng)當(dāng)解釋為各種侵犯學(xué)生的合法權(quán)益行為的結(jié)論。

2.學(xué)生申訴的程序規(guī)則

根據(jù)新《規(guī)定》，學(xué)生申訴采取兩級申訴制度。第一級為學(xué)校“學(xué)申委”，第二級為省級教育行政部門。學(xué)生對學(xué)校的復(fù)查決定有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。

3.學(xué)生申訴與相關(guān)概念的比較

（1）學(xué)生申訴與行政申訴

學(xué)生申訴作為救濟(jì)學(xué)生與高校糾紛的途徑，是行政申訴的一種。行政申訴，是指受到行政主體違法或不當(dāng)處理的公民向有關(guān)國家機(jī)關(guān)陳述事實(shí)和理由，要求重新處理的制度。而學(xué)生申訴，根據(jù)《教育法》和《規(guī)定》，就是指是學(xué)生對學(xué)校給予處分或處理的異議享有的向有關(guān)學(xué)校申訴委員會要求對處理處分撤銷變更及對相關(guān)學(xué)校或教師做出相關(guān)審查處理的制度。

（2）學(xué)生申訴與行政復(fù)議、行政訴訟

與行政復(fù)議與行政訴訟對比來看，學(xué)生申訴主要有以下特點(diǎn)。第一，學(xué)生申訴主要是針對高校的不當(dāng)行為做出，主要包括行政處分或者其他人事處理決定，實(shí)際覆蓋廣泛的利益訴求，相對于行政復(fù)議和訴訟僅能適用不服具體行政行為和行政機(jī)關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理的情況，申訴是解決大量糾紛的有效途徑。第二，學(xué)生申訴的處理依據(jù)不限于法律法規(guī)，亦包括情理、習(xí)慣等非正式的社會規(guī)范，對比行政復(fù)議與訴訟僅能依據(jù)正式的制度性規(guī)范，申訴處理機(jī)構(gòu)具有更大自決性。第三，學(xué)生申訴追求的最終結(jié)果并非糾錯或監(jiān)督，而是解決申訴人的合理利益訴求，具有協(xié)商性、綜合性、非正式性及平衡性等特點(diǎn)，而行政復(fù)議、訴訟的救濟(jì)途徑多有法律明確規(guī)定，處理機(jī)關(guān)沒有太多的自決權(quán)。

二.學(xué)生申訴權(quán)的法律淵源和立法分析

（一）學(xué)生申訴權(quán)的法律淵源

1.行政法規(guī)中的學(xué)生申訴權(quán)

在行政法規(guī)中，《教育法》第43條第4款規(guī)定，對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，學(xué)生可提出申訴。

2.部門規(guī)章中的學(xué)生申訴權(quán)

根據(jù)部門規(guī)章中的《規(guī)定》，學(xué)生對學(xué)校給予的處理或者處分有異議，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴。

3.地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中的學(xué)生申訴權(quán)

地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定是學(xué)生申訴權(quán)的重要依據(jù)。我們對各地現(xiàn)行的有關(guān)學(xué)生的申訴的有效法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件收集整理，現(xiàn)今各地頒布的立法文件主要有：遼寧省民辦教育促進(jìn)條例、蘭州市民辦教育管理辦法、黑龍江省民辦教育促進(jìn)條例、青島市實(shí)施 《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》辦法、江西省民辦教育促進(jìn)條例、北京市實(shí)施 《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》辦法等。較為詳細(xì)規(guī)定學(xué)生申訴的是湖南省普通高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法、北京市教育委員會 《關(guān)于普通高等學(xué)校學(xué)生違紀(jì)處分程序的若干規(guī)定（ 試行） 》和重慶市學(xué)生申訴辦法。

此三項(xiàng)立法文件主要對上位法作了如下一些方面的細(xì)化規(guī)定：1.北京市教委發(fā)布的《規(guī)定》 較原《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》有所細(xì)化：（1）增加了調(diào)查取證和審查核實(shí)程序。強(qiáng)調(diào)證據(jù)在違紀(jì)處分中的重要性，明確調(diào)查筆錄的內(nèi)容和筆錄原件由校方保留。（2） 明確高校學(xué)生違紀(jì)處分的依據(jù)是上級機(jī)關(guān)和學(xué)校公布的規(guī)范性文件，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為違紀(jì)處分的依據(jù)。（3）明確規(guī)定聽證程序，主要規(guī)定了聽證參加人，聽證程序的過程，當(dāng)事人的權(quán)利和聽證筆錄。（4）規(guī)定不得因?qū)W生提出申辯而加重處分。2.湖南省《辦法》中則是對于二級申訴體制中的第二級，即向省教育廳提出的再復(fù)查請求。具體規(guī)定了（1）省教育廳組成的學(xué)生申訴處理委員會的人員構(gòu)成、任期、職責(zé)，（2）委員會受理申訴的范圍，（3）學(xué)生提起再審查的最長期限，（4）對符合受理?xiàng)l件但材料不齊的，規(guī)定補(bǔ)正期限，（5） 規(guī)定了申訴委員會中委員的產(chǎn)生方法，（6） 規(guī)定了回避事項(xiàng)，（7） 申訴處理決定不得加重對申訴人的處理。3.重慶市《辦法》中具體規(guī)定了，（1） 將收到學(xué)校處理決定書之日提起申訴的期限延長至30日，最長期間為6個月，（2）申訴委員會實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的合議制原則，（3）必要時，可以舉行聽證，（4）有權(quán)申請回避，（5）學(xué)生申訴處理委員會由教育專家、法律專家、申訴受理機(jī)關(guān)工作人員等五至九人組成.

4.高校內(nèi)部規(guī)范性文件

高校內(nèi)部的規(guī)范性文件是指是指除學(xué)校在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序制定并公開發(fā)布的針對全體學(xué)生和學(xué)校管理事務(wù)，發(fā)布的涉及或者影響學(xué)生權(quán)利義務(wù)，在學(xué)校管理范圍內(nèi)具有普遍約束力，在一定時間內(nèi)相對穩(wěn)定、能夠反復(fù)適用的行政規(guī)范文件。

高校規(guī)范性文件一般是對上位法的具體化規(guī)定，是在被法律授權(quán)范圍做出的。根據(jù)《規(guī)定》、《學(xué)位條例實(shí)施辦法》等立法文件，高校的被授權(quán)事項(xiàng)主要有下列幾種：學(xué)士學(xué)位的授予；制定授予學(xué)士學(xué)位的工作細(xì)則；對修業(yè)年限、考核與成績記載；畢業(yè)和結(jié)業(yè)等學(xué)生管理規(guī)定予以細(xì)化；結(jié)業(yè)后是否可以補(bǔ)考、重修或者補(bǔ)作畢業(yè)設(shè)計、論文、答辯；學(xué)生入學(xué)后的招生復(fù)查的程序和方法；授予成人本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位；對學(xué)生的退學(xué)處理等。

（二）現(xiàn)行立法的特點(diǎn)

1.形成了三層次的學(xué)生申訴立法結(jié)構(gòu)

學(xué)生申訴立法形成了以行政法規(guī)、部門規(guī)章為基本原則、以地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為執(zhí)行依據(jù)，以高校內(nèi)部規(guī)范性文件為重要補(bǔ)充的立法結(jié)構(gòu)。高校和教育行政部門首先以新《規(guī)定》為處理學(xué)生申訴的基本依據(jù)，再以地方性立法對學(xué)生申訴做出的具體細(xì)化規(guī)定為實(shí)操依據(jù)。同時，高校作為學(xué)生兩級申訴體制的第一級處理機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部規(guī)范性文件是其處理學(xué)生申訴重要補(bǔ)充依據(jù)。

2.現(xiàn)行立法過于原則性，缺少程序規(guī)則

在部門規(guī)章方面，《規(guī)定》多為原則性規(guī)定，缺少程序規(guī)則，如第63條規(guī)定，“省級教育行政部門在處理因?qū)W(xué)校處理或者處分決定不服提起的學(xué)生申訴時，應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)生和學(xué)校的意見，并可根據(jù)需要進(jìn)行必要的調(diào)查”，其中并沒具體規(guī)定如何聽取學(xué)生方的意見。在實(shí)踐中，學(xué)生作為相對弱勢的一方，并沒有具體的程序保障其能充分真實(shí)的陳述，而現(xiàn)實(shí)情況往往是學(xué)生的陳述演變?yōu)闄z討。

在地方法律、法規(guī)、規(guī)范性文件方面，雖然很多地方都對學(xué)生申訴有相關(guān)的規(guī)定，但大部分存在不具體、沒有可操作性、僅為原則性規(guī)定的問題，對于學(xué)生的申訴，大多僅能依據(jù)中央相關(guān)立法文件。各地方立法相對完善的為湖南、北京和重慶，他們均出臺了具體的申訴處理辦法，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定做了細(xì)化，有其他各省市可以借鑒學(xué)習(xí)其對上位法細(xì)化做出的具體性規(guī)定。具體來說，現(xiàn)今部門規(guī)章層級申訴立法的空白或者說需要地方補(bǔ)充的方面主要是：被申訴決定的審查核實(shí)、調(diào)查取證的程序；回避的規(guī)定；對申訴材料審查引入聽證形式；學(xué)生不能因?yàn)樯暝V而加重處分等。這些方面的具體地方性法律、法規(guī)或是規(guī)范性的文件的制定仍是完善學(xué)生申訴制度過程中不可缺失的一環(huán)。

3.新近立法調(diào)整有利于學(xué)生權(quán)利保護(hù)

相對于舊《規(guī)定》，修改后的《規(guī)定》主要具體完善了以下方面的內(nèi)容：學(xué)生違紀(jì)處分的程序、高校對學(xué)生違紀(jì)處分的程序性原則、學(xué)生陳述和申辯程序、處分告知與送達(dá)程序、學(xué)校和省級教育行政部門的兩級申訴程序。其中對于學(xué)生申訴處理委員會人員的設(shè)置也有進(jìn)步與完善，組成人員上增加了負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，同時規(guī)定可以聘請校外法律、教育等方面專家參加。相對原來，增加了申訴處理的公正性、科學(xué)性。

新《規(guī)定》單獨(dú)列出學(xué)生申訴一章，使學(xué)生申訴制度得到完善，也體現(xiàn)了國家對于學(xué)生申訴，這一高效解決學(xué)校學(xué)生糾紛途徑的重視，一定程度的提高了高校的自主權(quán)。但是，現(xiàn)今關(guān)于學(xué)生權(quán)利的相關(guān)立法仍不是全面完善的，仍然需要有關(guān)機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際情況加強(qiáng)對學(xué)生權(quán)利的立法保護(hù)。