中國社會福利發展綜述

沈文超

摘 要：我國社會經濟高速發展，社會福利事業卻未跟上相應的步伐。人口基數大，新生兒比例增加，人口老年化嚴重，殘疾人就業狀況不佳，而社會福利事業開始時間晚，發展速度慢，發展方向爭議諸多。社會福利事業未來的路在何方？本文歸納出學術界前輩們研究推崇的三種福利模式：補缺型社會福利、適普型社會福利和普惠型社會福利，立足具體國情，給國家社會福利的發展提供些許思路。

關鍵詞：社會福利制度 補缺型 適普型 普惠型

引 言

社會福利發展是一個國家社會與經濟發展中的重要內容，推動社會福利事業發展是對社會公平與正義的追求，是建設社會主義和諧社會的重要部分。中共十九大報告指出，堅持在發展中保障和改善民生，增進民生福祉是發展的根本目的。 [1]但我國社會現狀是新生人口在增加，人口老齡化愈加嚴重，。而中國社會福利事業開始時間晚，發展速度慢，具體目標定位不明確，覆蓋面有限。故本文通過在CNKI上搜索“社會福利”，閱讀總結2000年以來有關社會福利領域知名專家重要研究文獻以及一般學者中有創新理念的典型文獻，根據文獻研究內容歸納社會福利發展趨勢，給未來社會福利發展提供一些建議。

1 社會福利

社會福利是國家和社會為保障全體公民一定生活水平、滿足基本需要而提供的服務與采取的措施。相較于狹義的社會福利而言，廣義的社會福利享受對象不僅僅只有老年人、兒童和殘疾人等弱勢群體，而是全體公民，故具有社會性與公共性，其次，社會福利一般表現為財物補貼和提供服務的形式，主要包括社會保險、社會救助和社會優撫等保障措施以及收入補貼和建立福利機構等措施，是一個包含眾多項目的完整體系。

我國的社會福利制度發展大致上經歷了三個階段，第一階段是1949年至20世紀70年代，這是一個基于公平的階段，主要是政府和社會對特定的社會福利對象提供滿足他們基本生活需求的供養性社會福利項目，民政部門開始成為社會福利的行政管理部門，設立收養性的福利院、精神病院等福利事業機構，為殘疾人提供就業機會，解決基本生活保障問題。但實際上這些措施只覆蓋了城鎮極少數特殊人群，占總人口的1%不到。第二階段是20世紀80年代至90年代是基于發展的社會福利階段，這個階段主要強調個人在各項社會福利服務中應付的責任，第三階段是21世紀以來的基于民生的社會福利階段，相對于經濟的高速發展，社會發展顯得嚴重滯后，社會矛盾突出、醫療、住房、教育、就業等民生問題急需解決，社會福利自然而然就傾向于此。

2 文獻回顧

根據近20年來CNKI的文獻研究內容，針對我國社會福利發展制度，可以大致歸納出三種觀點：補缺型社會福利、適普型社會福利和普惠型社會福利。

2.1補缺型社會福利

1958年，沃倫斯基和萊博克斯所著的《工業社會與社會福利》中首次提出了社會福利兩分法：補缺型社會福利和制度型社會福利。[2]其中的補缺型社會福利是以政府責任為劃分依據，重視家庭和市場的作用，只有在家庭和市場功能都失靈時政府才會承擔相應的責任。顧名思義，補缺型社會福利是“查漏補缺”的，所提供的社會福利是有限的，也是臨時的，享受福利的對象是部分特定人群，即“三無”老人、困境兒童和殘疾人三大弱勢群體，而非全體公民。猶如木桶理論，最短的那塊板決定木桶盛水的多少，只有保證了最困難的這部分人的生存條件，才能真正推動社會的發展。這種社會福利的優點在于有效滿足了需救濟的特定人群的需求，一定程度上節省了財政支出，也提高了救濟效率。

社會福利發展趨勢一定程度上是根據經濟發展走向的，我國社會福利發展在21世紀以來這個強調民生的大環境里也包含了幾個小時期，2003年之前效率為主、兼顧公平，2003年中國大陸人均GDP首次超過一千美元，社會發展進入新階段。自此，以景天魁教授為代表的專家學者開始強調公平，2004年景天魁教授提出“底線公平”，這條底線也可稱之為分界線，線下是每個公民的基本權利，是生而為人賴以生存的基本生活保障，若未能達到，則需要國家和社會來提供所謂的福利，當效率和公平的天平傾向于公平時，這部分群體在社會發展或是國家實施優惠政策時首要考慮的對象，換種說法，這就是補缺型社會福利中為應當“補”的特定群體提供社會福利。[3]以李艷軍、王瑜等為代表的學者在同時期提出了新自由主義的社會福利思想，并直接指明補缺型社會福利是我國社會福利制度改革的新選擇。[4]

2.2適普型社會福利

適普型社會福利簡單的說就是在原有補缺型社會福利的基礎上擴大享受福利對象的范圍，將補缺型社會福利政策的享受對象擴大到全體老人、困境兒童及殘疾人。如果說2003年時社會福利發展步入正軌的第一步，那么2008年則是社會福利事業轉型的重要轉折點。2007年國家民政部副部長竇玉沛提出中國將推進社會福利由補缺型向適普型轉變設想以加快我國的社會福利職業發展，次年，民政部提出發展適普型社會福利的戰略。從此，適普型社會福利制度正式隨著社會轉型走上發展之路。

眾專家學者提出了具有建設性的觀點。代恒猛教授提出社會福利改革的目標定位是兼顧補缺型社會福利理念的普惠型的福利制度，是一種適度“普惠型”的社會福利發展模式，構建覆蓋城鄉的適度“普惠型”社會福利體系，強調的是普遍性、適度性和多層次性。[5]王思斌教授認為適普型社會福利制度的建立是我國全面建設小康社會道路上的必然要求，并在此基礎上提出了構建適度普惠型社會福利制度的基本要素與基本要求。[6] 張映芹教授所提出的建立具有中國特色的“廣覆蓋、低水平、適度性”普惠型社會福利，在概念上模糊了適度普惠型社會福利與普惠型社會福利之間的差異，本質上其實與適普型社會福利是無差別的，而這種恰恰是最符合我國當前國情的社會福利制度。林閩鋼教授研究了建立適普型社會福利的必要性與可行性，在目標、功能、原則、范圍、路徑和框架六個方面對整個社會福利體系進行了戰略定位，指出福利社會化改革一直在路上，要推動社會福利的制度化、體系化建設。[7]

2.3普惠型社會福利

普惠型社會福利，是根據公民身份提供給全體公民的社會福利，沒有時間和特定享受福利對象的限制，穩定性和持續性也相對較強，與補缺型和適普型社會福利相比，所需經費支出較大，這也正是普惠型社會福利反對派學者們擔心的問題之一，費用開支大，另外借鑒高福利國家的經驗，人們容易患有“高福利病”，例如瑞典的“高稅收、高福利”的“瑞典模式”，政府負擔全民性、均平性的高福利，財政壓力大，過于慷慨的福利已經對人們的工作動機和社會道德規范造成了侵蝕，但畢竟是少數部分，不得不肯定的是瑞典公民的生活水平和幸福指數是相當高的，這個國家的經濟社會發展都是走在世界前端的。

李迎生教授指明我國現在處于建構普惠型社會福利制度的重要階段，“基本公共服務均等化”為建立普惠型社會福利制度提供了可行性，進而實現社會福利制度的城鄉整合、地域整合、人群整合和階層整合，完善財政投入機制，改變傳統的社會福利提供模式。[8]鄭功成教授的觀點是人們對國家社會福利事業的誤解，如福利恐懼癥、社會福利社會責任論等，影響了人們對高福利的追求，阻礙了社會福利事業的發展，普惠型社會福利是大勢所趨，急需解決的是改變人們的認識誤區。[9]關信平教授表示高福利模式可能成為促進經濟增長的動力，而并非完全制約經濟發展，在當前經濟方式發生轉變的大社會背景下，社會福利水平的提升對社會、經濟和政治等方面都具有一定意義，故應該以更加積極的態度去提升公共服務均等化水平，優化社會福利的體制機制，并且提高社會服務運行的效率。[10]

3 結論

根據國家統計局統計，2017年年末我國總人口數達139008萬人，其中0-15歲（含不滿16周歲）人數達24719萬人，較前一年增長1.1%，60周歲及以上人口數達24090萬人，較前一年增長4.3%，其中65周歲及以上人數達16831萬人，較前一年增長12.2%。[11]目前我國各類殘疾人總數已達8500萬，但各類殘疾人的城鎮就業人數僅430.2萬，農村殘疾人僅1678.0萬在業，其中1323.2萬殘疾人從事農業生產勞動，全國城鎮就業殘疾人人數和城鎮新就業殘疾人數在逐年減少，呈現就業率、就業層次和收入水平都偏低的“三低”狀況。

新生兒比例增加，人口老年化愈加嚴重，殘疾人就業狀況不佳，無論是在過去、當前又或是對未來發展的要求，這三大特殊群體毋庸置疑是社會福利重點保障的對象，根據十八大報告要求到2020年全面建成小康社會、十九大報告指出從現在到2020年是全面建成小康社會決勝期，要想實現建成小康社會的預想，當下要做的是推動社會福利的發展，加強福利力度，提高福利保障水平。

從本質上講，補缺型、適普型和普惠型社會福利是不矛盾的，甚至是互為補充的，從補缺型到適普型到普惠型社會福利是一個過程，是一個隨著經濟發展社會進步的過程，經濟作為基礎發展起來了，下一步便是充分利用這些資金資源去完善基本社會保障體系，取之于民用之于民，滿足民生需要。

采用哪一種社會福利模式的影響因素有很多，如經濟發展水平、國家政策以及社會福利享受對象等，這些影響因素之間是相對應的，與采用的福利模式也是相對應的。2008年之前，經濟高速發展的初期，經濟作為基礎無法承擔普惠型社會福利，自然而然采用補缺型，彌補那些無法滿足基本生存需要或是生活條件急需改善的部分人群，起到基本生活保障的作用。2008年民政部提出向適普型社會福利轉變，政策的變動導致了原先的補缺型社會福利不再繼續起作用，也可說是換種形式起作用。而普惠型社會福利則更適合經濟發達的國家，國家基礎設施完備，公民生活有保障，如同馬斯洛的需要層次論，這是將范圍從個人擴展為群體，當群體的基本生理需要得到滿足后，下一階段便是追求更高階段的需要。

至今，社會福利制度也一直在探索、在完善，學術界也一直在探討、在爭論究竟哪種福利模式最優。筆者認為，既然每種模式都有各自相應的存在環境，則可以根據具體的發展情況而定。2017年我國GDP總數為131735.85億美元，位居世界第二，人均GDP 為9481.88美元，約為59261.76元，世界排名第七十。[12]從數據中可以看出，面對這人口基數大、貧富差距懸殊的國情，適普型社會福利是符合國家政策走向的福利制度，也必然是當下最有實際作用的福利制度。故本文觀點是，按照2020年全面進入小康社會的目標預想，可以以2020年為界限，2020年之前綜合補缺型和普惠型的理念，以適普型社會福利為主，著力補全有欠缺的地方，就如同彭華民教授所提出的組合式普惠型社會福利模式，依如今的經濟發展速度，到2020年步入全面小康社會時，全體公民的生活水平都有了質的提升，就如同當初補缺型社會福利轉型至適普型社會福利一樣，適普型社會福利轉型至普惠型社會福利亦是必然趨勢，這是一個大的福利體系優化完善的過程。在這個過程中要注意的是，社會福利發展要引領正確的民眾福利觀念，要與社會經濟發展相適應，要政府主導、市場家庭及社會團體組織等共同負擔。

參考文獻：

[1] 習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm

[2] Wilensky， Harold L.， and Charles N. Lebeaux. Industrial Society and Social Welfare. New York： Russell Sage Foundation，1985

[3] 景天魁.底線公平與社會保障的柔性調節[J].社會學研究，2004（06）：32-40.

[4] 李艷軍，王瑜.補缺型社會福利——中國社會福利制度改革的新選擇[J].西安電子科技大學學報（社會科學版），2007（02）：99-104.

[5] 代恒猛.從“補缺型”到適度“普惠型”——社會轉型與我國社會福利的目標定位[J].當代世界與社會主義，2009（02）：166-169.

[6] 王思斌.我國適度普惠型社會福利制度的建構[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2009，46（03）：58-65.

[7] 張映芹.構建中國特色普惠型社會福利制度的基礎與路徑選擇[J].思想戰線，2010，36（05）：34-40.

[8] 林閩鋼.中國適度普惠型社會福利體系發展戰略[J].中共天津市委黨校學報，2011，13（04）：82-85.

[9] 鄭功成.中國社會福利的現狀與發展取向[J].中國人民大學學報，2013，27（02）：2-10.

[10] 關信平.當前我國社會政策的目標及總體福利水平分析[J].中國社會科學，2017（06）：91-101.

[11] 中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html

[12] 2017年世界GDP排名（名義GDP國內生產總值世界排名）[DB/OL].http：//www.8pu.com/gdp/ranking_2017.html