淺析地方政府權力清單制度的構建路徑

馮禹君 秦曉圓

摘 要：地方政府同人民群眾有著緊密的血肉聯系，地方政府的一舉一動都影響著人民群眾的切身利益，要使地方政府更好的為人民群眾服務，就必須將其行政權力關進制度的籠子里。我國地方各級政府推行權力清單制度，應以依憲依法為基礎、職能轉變為體現、服務人民為根本，把行政權力放在透明、公開的常態中運行，厘清其權力行使的邊界和權限，明確其各項職權所對應的責任，受人民監督，對人民負責，為實現地方治理體系和治理能力現代化而“做加法”。

關鍵詞： 地方政府 權力清單制度 改革 行政權力

黨的十八大以來，基于國家面臨新形勢的需要，深化改革、簡政放權成為了自中央政府到地方政府的一大改革課題，習近平總書記更是提出要“把權力關進制度的籠子里”[1]。黨的十九大報告進一步提出要“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”、“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”。由于地方政府同人民有著直接的血肉聯系，地方政府在行使行政權力過程中的點點滴滴都與人民息息相關，將行政權力置于陽光下讓人民監督，使權力公開透明的運作并實現其制度化和常態化，是地方各級政府對人民群眾當仁不讓之責任。因此構建地方政府權力清單制度意義重大。

從嚴格意義上來講，權力清單有廣義層面和狹義層面之分。[2]廣義層面的權力清單指所有涉及公共權力性質的職權清單，即包括立法權力清單、司法權力清單、行政權力清單、監察權力清單及其他涉及公權領域的清單。而狹義層面權力清單則專指政府行政權力清單，本文探討的正是這一內容。

一、我國地方政府推行權力清單制度的現實困境

自中央要求地方各級政府推行權力清單制度以來，各地政府根據自身的實際情況都將權力清單制度付諸于實踐探索當中，取得了一些初步的成果的同時也存在了諸多現實困境。

（一）權力清單的制定困境

首先，地方政府普遍建立權力清單制度都是遵照黨的十八屆三中、四中全會的重大決定和中央印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》之精神而為之，嚴格來講這對于地方政府而言只是中央自上而下的一種政策性的要求，并沒有上升為具備法律效力的規范性文件，因而部分地方政府可能并不會積極主動的遵照執行，而是被動接受，使得其在貫徹推行權力清單制度的過程中運用手中的自由裁量權視其偏好有選擇性地進行清權、定權，導致權力清單的制定趨于形式化，“過分以任務為導向，以減權為目的”[3]。其次是權力清單的制定主體尚未明確。地方各級人民代表大會是地方權力機關，代表著當地人民群眾的利益和意志。然而在我國當前地方政府權力清單制定的過程中，人大的職能和作用并未得到應有的發揮，權力清單本應由代表人民意志的人大來審核并制定，可事實上是，權力清單的制定者似乎成了地方政府自己，這并不符合法理，其權威性受到質疑，甚至難以在人民群眾中產生公信力。此外，在權力清單對職權的劃分上也缺乏統一的標準，地方政府在對其職權劃分的過程中有一定的主觀隨意性。對于同一級別的不同地方政府來說，部分地方領導人以轄區利益為重，缺乏全局和長遠規劃，盲目運用手中的權力追求利益的最大化，從而濫生了許多在憲法和法律的規定里本來沒有的隱形權力，導致權力清單在界定權力事項的過程中難以避免一些遺漏的法外權力，進而影響到權力清單制度所發揮的作用。

（二）權力清單制度對應的責任困境

推行權力清單制度就是為了把政府權力放在“無霾”的陽光環境下受到社會各界尤其是人民群眾的監督，防止權力的濫用。然而，當權力清單制度發揮作用并且在其進行監督的過程中發現部分地方政府的權力運行出現問題時該如何追責？這同樣是目前我國地方政府建立這一制度時所遇到的困境之一。例如，天津市政府在2015年3月中旬就部署實施了關于政府工作部門的權力清單制度，這一制度運行還不到半年，天津港“8.12”特別重大爆炸事故就發生了，釀成了極其慘重的傷亡和損失，責任涉及交通運輸、海關、安全監管、環保、規劃和國土資源管理等多個政府部門。[4]慘痛的教訓表明，在權力清單制度的實施過程當中，僅僅依靠權力清單而缺乏與之對應的責任清單制約政府權力時，這一制度也會失靈。就此來講，如果單強調權力清單中的權力公開而不強調對應的責任，那么地方政府以及工作部門在行使權力的過程中很容易忽視自己的責任，缺乏因為行使權力不當而可能造成不良后果的憂患意識，從而難以真正使權力清單產生對行政職權的約束力。因此地方在制定權力清單的同時應考慮到按照權責一致的原則配備相應的責任清單，真正確保權力清單的實施能夠落實到位。

（三）權力清單制度的參與困境

地方政府公開權力清單只是推行權力清單制度的第一步，權力清單制度真正發揮作用還需要社會尤其是人民群眾的參與，以達到監督和制權的目的。在當前，人民群眾參與到地方政府權力清單制度的運行中的這一客觀要求也面臨著現實困境。近年來，隨著我國互聯網技術的高速發展和電子政府與電子政務的推行，網絡已經成為人民群眾監督和制約政府權力的有效工具和途徑。但是，部分地方政府利用互聯網進行政務公開的專業技術程度不高，從而影響了人民群眾的知情和監督。例如，絕大部分地方政府都建立了自己的“官方微博”或是“微信公眾平臺”，可是沒有對其進行充分利用。寧夏中衛市政府建立了名為“微中衛”的微信公眾平臺，如果進入其公眾號點擊“政務公開”欄就會發現，進入的界面仍是通過鏈接而生成的電腦版的中衛市政府網頁，而不是通過轉碼后的手機版網頁，這給公眾的瀏覽帶來了不便，也說明該政府利用信息技術進行權力公開的專業技術水平有待提高。同樣打開陜西渭南市政府的名為“渭南發布”的微信公眾平臺，便可以發現其發布的政務信息有時隔一周才會更新，這也表明其信息公開沒有進入常態化，給公眾參與帶來不便。此外，人民群眾中的部分群體對互聯網技術陌生，如大部分老年群體根本不會或是不熟悉上網，這也為他們能參與到權力清單制度的運行中來帶來一定程度的困難。

（四）權力清單制度的法律困境

首先，權力清單制度面臨法律效力地位不高的困境。自權力清單制度在地方各級政府推行以來，始終沒有法律法規對其進行界定，所以使得權力清單的效力備受爭議。例如，在公眾輿論的報道中經?？梢月牭健扒鍐沃鉄o權力”之類的話，但是如果嚴格地推敲，行政權力是憲法和法律所賦予的，如果“清單之外無權力”的話，將憲法和法律置于何等境地？這表明權力清單的權威性和實效性需要國家為地方政府進一步權威界定和說明。其次是權力清單制度的運行缺乏與之配套并行之有效的法律法規來支撐和保障。例如相對于目前已有的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《行政訴訟法》《行政許可法》來說，還需要有關行政程序、罷免、問責追責等方面的立法為權力清單制度保駕護航。此外，地方政府權力清單制度的運行必須要有專門的法律法規對權力清單的制定主體及程序、權力劃分依據和標準、權力分類、遵循原則等進行詳細規定，這需要國家進行相關的立法?？傊?，目前大部分地方政府的權力清單制度尚處于初步探索階段，缺乏系統的相關法律提供支撐和保障，尤其是部分相關法律亟需國家層面進行出臺和完善，單靠地方政府是無法完成的。

二、我國地方政府構建權力清單制度的路徑建議

建立和實施權力清單制度是我國地方政府推進政府體制改革的主要舉措，任重道遠。立足于當前我國地方政府構建并實施權力清單制度的普遍實際，并針對推行這一制度的過程中所遇到的現實困境問題，提出以下相應的路徑建議作為參考。

（一）完善清單制定程序，充分發揮人大作用

地方各級政權在制定本級政府權力清單之前，必須制定并形成一整套關于對政府及其工作部門進行清權、定權、授權、曬權、制權的具體程序和與之配套的準則辦法，防止地方政府利用手中的自由裁量權隨意性地左右權力清單的制定，確保權力清單制度規范平穩地運行。在清權過程中，要明確依據哪部法律清理哪些權力、由哪個機關來申請清理、由哪一級機關審核并決定清理結果、清理掉的權力取消還是下放及下放給誰等；在確權過程中，應確認地方各級政府及其工作部門應分別保留各自對應的多少項權力，保留多少項權力才是最科學的，怎樣論證等，同時還應考慮哪些權力應新形勢發展需要列入清單但未在國家法律體系中包含的，應向有關權力機關提請立法；在授權過程中，要充分體現“一切權力屬于人民”之原則，將確定好被列入清單的權力由地方各級人民代表大會分別授予本級地方政府；在曬權過程中，應考慮通過怎樣的方式將制定好的權力清單公之于眾，是通過網絡媒介、書面公告還是社會聽證，并且公開到什么程度什么范圍等；在制權環節，一方面應充分發揮地方各級人民代表大會和監察委員會的監督和監察作用，對違背法律和清單的越權行為及權力行使的主體進行問責和追責，另一方面也要建立人民群眾對行政權力的評議機制，督促政府權力在陽光下運行。

需要強調的是，權力清單制度不是政府一方的“獨角戲”，在各級地方黨委的統一領導下，地方政府權力清單的所有制定程序都應由本級人民代表大會來主導而不能由政府本身來主導。至于有些例如清權或確權的程序需要政府參與進來的，應由本級地方政府向本級地方人大提出申請經審核批準后即可。

（二）同步制定責任清單，實行權力責任對等

如果權力清單是規定政府不能做什么，那么責任清單便是規定政府該做的不做或是沒做到位堅決不行。權力清單為政府權力劃定邊框，政府不可行使憲法法律規定和清單之外的權力。權力清單制度雖然一定程度上禁止了政府的權力的濫用行為，但如果因為這一制度又使得部分政府部門及工作人員庸政、懶政不作為，是否又有可能將權力清單制度帶入一個誤區？所以，在地方各級政府在推行權力清單制度的同時也應制定相應的責任清單，保證地方政府在“法無授權不可為”的情況下，也要做到“法定職責必須為”。

地方各級人民代表大會要根據政府權力清單為本級地方政府制定相應的責任清單，使地方政府按照權責一致的原則在行使權力的同時要履行對應的責任，做到有權必有責。在制定責任清單的過程中，應注意逐項明確哪級政府或是哪個部門負責這項權力的行使、權力行使范圍內應承擔哪些責任、權力行使不當造成了不良后果應受到怎樣的處罰等。在責任清單制度實施的過程中，如果地方政府出現履責不到位、權力行使錯位、權力行為失誤釀成不良后患時，本級地方人大應嚴格按照權力清單和責任清單對其進行嚴肅的行政問責和責任追究，并視情況向人民群眾公開，促使地方政府在行使權力時戒字當頭、心存敬畏、心中有責。在這方面的實踐中，安徽省在建立實施政府權力清單制度的過程中已經成立了責任清單公關小組，并初步建立了政府權力、法定責任、追責情況“三位一體”的權力責任體系，將法定責任事項和追責的情況詳細列出且公之于眾，其運行取得了良好的效果[5]。

（三） 培育群眾參與意識，優化權力公開平臺

習近平總書記多次強調要“堅持以人民為中心”。權力清單制度的建立最終是為了實現和維護人民群眾的根本利益，同時權力清單制度的實施也同樣要依靠人民群眾的支持和參與。地方政府推行權力清單制度，就是要將權力曬給人民群眾看，讓人民群眾對其進行知情、質詢和監督，以達到權力制衡的目的。故不僅要培育群眾的參與意識，也要優化權力公開的平臺，為人民群眾的監督創造條件。

首先，國家應通過各種形式的官方媒介向人民群眾廣泛宣傳、闡述在地方政府推行權力清單制度的作用和意義，讓群眾認識到這是政府在向他們公開權力并受其監督，進而產生一種參與權力監督的意識，同時地方各級政府也應根據自身權力清單制度實施的實際情況向當地群眾作出同樣的宣傳工作，甚至宣傳工作要更加具體到位，鼓勵民眾監督政府行為。其次，要充分考慮到人民群眾中的不同群體的實際情況，運用多種形式的信息平臺讓群眾知情和監督。如目前大部分地方政府都開始運用網絡平臺進行權力信息的公開，但是相當一部分上了年齡的老年群體以及偏遠落后地區的群眾無法利用互聯網工具來了解政府信息，更不用說監督政府權力。對于這部分群體，地方政府應在人口密集的地方如廣場、社區、主要街道設立LED大屏幕，或是設立專門的調頻廣播，用于政府信息公開，充分保證每個群體都能夠對政府權力知情和監督。[6]此外，地方政府還應提高政務公開的信息技術水平，比如將互聯網技術的最新成果云計算、大數據引入權力清單制度的運行中，同時使信息公開實現常態化，以助于群眾更加便利的參與。[2]

（四）健全配套法律體系，護航權力清單常態

當前，我國地方各級政府推行的權力清單制度尚未具備法律效力，與之相關的都是一些“指導意見”、“通知”之類的政策性文件，這樣就將權力清單制度置于一個定位模糊的境地，權力清單制度法律效力不足，權威性也就不足，那么實施起來就會有困難。遂要建立和完善與之配套的法律體系，使其成為保障權力清單制度常態化運行的“定海神針”。

首先，當務之急應由全國人大進行相關立法，出臺一部能夠保障行政權力清單制度常態化運行的法律，提高權力清單制度的法律地位，對權力清單制度的組織架構、運行程序、保障機制、權責分配、追責問責辦法做出明文規定，并在不違背憲法和其他法律的前提下對各級政府及其各個部門權力的類別、適用情節、規范程序及其它權力要素進行完整界定，以使得地方各級政府在建立并實施權力清單制度的過程中有法可依、有據可循，例如2018年3月《中華人民共和國監察法》的頒布就是與之相關性的一大進步。其次是地方各級政府要處理好權力清單制度與《行政許可法》《行政訴訟法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《政府信息公開條例》等事關行政權力和政務公開的法律之間的關系，不能在權力清單制度運行的過程中與相關法律產生沖突，這就要求地方各級人大要視情況進行相關法規立法，對本級或下級地方政府的自由裁量權作出不違背憲法及其相關他法律的規定和約束。此外，國家層面也應該對不順應新時代行政體制改革形勢、不符合科學發展規律的法律法規進行修改或廢除，為地方各級政府權力清單制度的運行掃清障礙。

三、結語

我國地方政府權力清單制度的構建是一項龐大而又復雜的系統工程，完成它既要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，又需要地方層面務實高效的執行力去探索實踐，同時還需要人民群眾的積極關注和參與。大道之行，積于跬步；百尺竿頭，更進一步。對此，把握好清單制定主體、權責對等、群眾參與、配套法律四個方面十分重要。

參考文獻：

[1] 國務院新聞辦公廳，中共中央文獻研究室，中央外文局.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014（9）：385-389.

[2] 牛寶民.政府職能轉變視角下的權力清單制度研究[D].河北：河北師范大學，2015.

[3] 鄭俊田，郜媛瑩，顧清.地方政府權力清單制度體系建設的實踐與完善[J].中國行政管理，2016，（2）：6-9.

[4] 姜誠.天津港事故——誰該被問責[J].環境教育，2015，（10）：5.

[5] 袁維海.有權必有責，曬權必曬責[J].安徽行政學院學報，2015，（1）：27.

[6] 李慧艷.我國“權力清單”制度運行路徑—以義烏市為例[J].天水行政學院學報，2014（3）：64.