論村規(guī)民約的完善

任恒平

摘 要：村規(guī)民約作為我國村民自治制度的具體體現(xiàn)，即使在今天，它仍然是治理鄉(xiāng)村社會，規(guī)范村民行為，構建和諧社會的重要規(guī)則。由于我國目前的特殊國情，國家法在農村地區(qū)調整存在一定的局限性，致使村規(guī)民約還存在種種不足的地方，包括制定的主體和程序不規(guī)范，可能與國家法存在沖突，在實施過程中存在違法情況等等。因此我們應當從完善村規(guī)民約的原則，制定主體和程序方面著手，規(guī)范村規(guī)民約，從而充分體現(xiàn)我國村民自治制度的優(yōu)越性，發(fā)揮其最大效用。

關鍵詞：村規(guī)民約 民間法 鄉(xiāng)村治理

一、村規(guī)民約的定義以及特征

（一）村規(guī)民約的定義

村規(guī)民約在我國傳統(tǒng)文化中一直占據(jù)著重要的地位，它是我國農村社會在不斷發(fā)展過程中產生的，是介于“德治”和“法治”之間的第三條治理途徑。廣大農村的村規(guī)民約已經經歷了十多年的發(fā)展，但是理論界尚未對村規(guī)民約形成一個成熟的、比較完整的定義。

筆者在綜合各位學者觀點的基礎之上，認為村規(guī)民約是指在一個特定的鄉(xiāng)村地域范圍內，在結合本村的風俗習慣和實際生活情況的基礎上，村民通過合議的方式，共同商議制定的用來維持鄉(xiāng)村社會正常生產生活秩序的，具有一定約束力、需要村民來共同遵守的一種行為規(guī)范。

（二）村規(guī)民約的特征

第一，村規(guī)民約具有鄉(xiāng)土性和地方性?！皬幕鶎由峡慈?，中國社會是鄉(xiāng)土性的，鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯，死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老，是鄉(xiāng)。同時鄉(xiāng)土社會的生活是賦予地方性的，由于在鄉(xiāng)在地域上也受到限制，村人口的流動率小，社區(qū)間的往來也必然疏少，因此他們的活動范圍小，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子。”村規(guī)民約作為現(xiàn)代農村社會的重要組成部分，因此也具有鄉(xiāng)土性和地方性。

第二，村規(guī)民約具有自治性。它是廣大村民基于自治權，為自主管理本村事務而制定的。它的內容體現(xiàn)了全體村民的共同意愿，它既是實現(xiàn)村民意思自治的手段，同時也是憲法中民主權利的具體體現(xiàn)。

第三，村規(guī)民約具有合法性。雖然村規(guī)民約具有一定的自治性，但這種自治權是建立在合法的基礎之上。因此村規(guī)民約必須合乎法律法規(guī)，與法律法規(guī)的規(guī)定、立法宗旨相違背的部分無效。

二、村規(guī)民約存在的問題和原因分析

（一）村規(guī)民約的現(xiàn)狀分析——以湖北省堯治河村村規(guī)民約為樣本

近幾年越來越多的鄉(xiāng)村都制定了自己的村規(guī)民約，但筆者在調查研究中發(fā)現(xiàn)，許多村規(guī)民約或多或少地存在一些問題。筆者以湖北省堯治河村為例，以小見大，分析村規(guī)民約在制定過程中出現(xiàn)的問題。

湖北省堯治河村地處湖北省房縣、神農架和?？悼h馬橋鎮(zhèn)交界處，屬于貧困村，近幾年在當?shù)卮甯刹康膸ьI下，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和旅游業(yè)，該村逐漸成為遠近聞名的文明村、富裕村，同時在村委會的組織下也制定了自己的村規(guī)民約。但是近期村委會所做出的一項處罰規(guī)定卻引起了爭議。湖北省保康縣馬橋鎮(zhèn)堯治河村紀委、督辦室聯(lián)合下發(fā)了首個“人情風”督辦處罰通報，村民嚴某、周某因違反村規(guī)大辦酒席，每人被罰2000元?！?。另外，在其《堯治河村婚喪喜慶事宜管理辦法》中規(guī)定領導（村“兩委”班子成員）家庭吸煙不得超過10元/盒，酒不得超過60元/瓶。我們尚且不討論該村村規(guī)民約是否經過合法的程序而制定，僅僅從內容上來看，該村村委會的處罰決定以及村規(guī)民約的相關規(guī)定有其不適之處。

其一，違背了憲法和法律面前人人平等原則。在該村村規(guī)民約中明顯對不同村民在同等情況下適用不同的規(guī)定。村規(guī)民約設立的初衷可能是好的，但結果可能適得其反。之所以會出現(xiàn)這令人啼笑皆非的煙酒檔次價位劃分標準，是因為個別村干部認為自己的身份地位高于普通村民，有更多財產進行支配，從而進行差別對待。

其二，侵犯了公民財產的支配權。在該村規(guī)民約中，對村民抽煙、喝酒進行限制，這明顯違反了我國憲法和民法中公民私有財產神圣不可侵犯的規(guī)定。堯治河村的村規(guī)民約明顯不符合憲法和法律的規(guī)定，侵犯了公民的財產支配權。

其三，該村規(guī)民約違法設置行政處罰權。村規(guī)民約只是村民之間的約定，不具有行政法律法規(guī)的性質，約定的處罰條款也是違法的。即使這種處罰權是經過合法程序通過的，它也是不符合法律規(guī)定的。

（二）村規(guī)民約存在的主要問題

1.村規(guī)民約與國家法存在沖突

村規(guī)民約由于受地域和人口素質的相對限制，致使我國目前許多村規(guī)民約在內容上都不完善，有些甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)存在沖突。除了像堯治河村的情形外，像黔東南少數(shù)民族地區(qū)的很多村寨都有“姑娘招婿上門需要經村委會集體討論決定”的規(guī)定，這些村規(guī)民約嚴重背離了法治精神，不利于我國法治化的進程。

2.村規(guī)民約制定的主體和程序不規(guī)范

其實不只是堯治河村，在其他各村村規(guī)民約的制定過程中，也存在一系列問題。如有些鄉(xiāng)村在制定村規(guī)民約時沒有依照法律召開村民大會，僅僅依靠村委會相關成員的簡單討論就制定出來。這種做法非常不利于調動村民參與政治事務的積極性，也就使村規(guī)民約流于形式。

《村民委員會組織法》第22條規(guī)定，村民大會的召開需經過本村十八周歲以上村民過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。由于近年來進城務工人數(shù)不斷增長、村民參與的積極性不高等原因，導致召開村民大會時村民數(shù)量不足法律規(guī)定的人數(shù)。然而村規(guī)民約就在這樣不合程序的過程中制定出來，沒有真正地體現(xiàn)民主，有的村規(guī)民約的制定是由當?shù)乜h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領導來完成的等等。

3.村規(guī)民約在實施中存在違法情況

村規(guī)民約的最終實施離不開執(zhí)行，但是在實際中，執(zhí)行卻出現(xiàn)了各種各樣的問題。如許多村干部把村規(guī)民約過于神圣化，實施過程中即使其和法律法規(guī)相沖突，仍然按照村規(guī)民約去執(zhí)行。有些村規(guī)民約在制定后，并沒有發(fā)生多大的效力，村規(guī)民約被束之高閣。如此實施村規(guī)民約只會降低其公信力，降低村民參與政治生活的積極性，從而使村民自治制度不能有效地落實下去。

（三）村規(guī)民約存在問題的原因分析

1.我國農村地區(qū)客觀情況的復雜性

由于我國農村地區(qū)地理環(huán)境錯綜復雜，經濟發(fā)展水平也各不盡相同。在實際制定過程中，村民是制定村規(guī)民約的主體，由于缺乏相應的專業(yè)知識，制定的村規(guī)民約顯得空洞。所制定的村規(guī)民約帶有傳統(tǒng)“家族法”的色彩，有的甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸。

2.法律法規(guī)在村規(guī)民約的規(guī)范上存在空白

村規(guī)民約由誰制定，怎樣制定，由誰執(zhí)行和監(jiān)督以及怎樣執(zhí)行和監(jiān)督等重要問題并沒有法律法規(guī)的指導。村規(guī)民約在廣大農村地區(qū)作為一種重要的、具有普適性的準則，理應規(guī)范化。因此國家應當從立法上進行明確界定，從而使村規(guī)民約更加規(guī)范化。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的指導不足

通過筆者研究發(fā)現(xiàn)，一方面，村規(guī)民約在報請備案后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有進行審查，這就導致出現(xiàn)許多不符合法律規(guī)定的村規(guī)民約。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有派人在各村制定村規(guī)民約的過程中進行有效地指導和監(jiān)督，制定的村規(guī)民約是否反映大多數(shù)村民的整體利益，是否違反法律法規(guī)的規(guī)定將不得而知。

三、完善鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約建設的框架構想

湖北省堯治河村作為我國廣大農村地區(qū)的一個縮影，其村規(guī)民約存在的主要問題也是我國其他農村地區(qū)村規(guī)民約所存在的。因此筆者認為應當從完善村規(guī)民約的原則，制定主體，制定程序和內容這幾方面著手。

（一）完善村規(guī)民約的制定原則

首先，村規(guī)民約的制定應當遵循民主原則。民主原則作為其賴以存在的基礎，必須把民主放在首位，沒有民主，村規(guī)民約也就沒有存在的必要。村規(guī)民約的制定過程和內容應當是在民主的基礎上做出的，平等地體現(xiàn)每個村民的意愿，保護每個村民的利益。

其次，村規(guī)民約應當符合合法合理的原則。雖然村規(guī)民約作為一種民間規(guī)范，但它不屬于法律法規(guī)的范疇。同時村規(guī)民約應當懲教結合，教育為主。通過村民之間所形成的輿論環(huán)境，教育、感化違反村規(guī)民約的村民，從而發(fā)揮村規(guī)民約的獨有作用。

第三，村規(guī)民約應當遵循地域性原則。村規(guī)民約作為與當?shù)鼐o密聯(lián)系的規(guī)范，應當充分與本村的實際情況緊密聯(lián)系起來，因地制宜。不同村莊有不同的人口規(guī)模，地理環(huán)境，歷史文化等等，因此各大鄉(xiāng)村也應當做到“具體問題具體分析”，與本村的實際情況緊密聯(lián)系，制定與本村發(fā)展水平、村民素質等相適應的村規(guī)民約。

（二）完善村規(guī)民約的制定主體

村規(guī)民約的制定主體是指有權制定、修改村規(guī)民約的機構或者組織。村規(guī)民約的制定和修改應當嚴格遵循民主制度，因此其制定主體應當屬于全體村民。

因此村規(guī)民約的制定主體應當依照法律的規(guī)定，對制定主體的合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當進行審查監(jiān)督，并記錄在案。只有保障制定主體的合法性，才能使村規(guī)民約的內容更具有規(guī)范性和約束力。

（三）完善村規(guī)民約制定程序

筆者認為村規(guī)民約的制定過程可以借鑒法律法規(guī)的制定程序，從以下步驟進行：

第一，調查分析。村規(guī)民約的制定應當實地進行調查，了解鄉(xiāng)村的實際情況、村民的意愿，將這些調查結果進行總結分析，作為村規(guī)民約制定的依據(jù)。

第二，擬定草案。經過相關人員或組織的充分調查，在聽取村民的利益需求及意愿后，草擬村規(guī)民約。

第三，表決。草擬好的村規(guī)民約應當經過村民大會進行表決。

第四，備案。村規(guī)民約在表決通過后，應當向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門報請備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門應當對所報請的村規(guī)民約進行審查，對違反法律法規(guī)，不符合國家政策的村規(guī)民約應當進行指導糾正。

（四）完善村規(guī)民約的內容，推動有效實施

“在新的社會經濟發(fā)展背景下，要與時俱進地、科學地制定村規(guī)民約，一是要求我們的村干部和村民會議必須要去全面地并且更加合理地去完善和擴展，充實村規(guī)民約的主要內容。主要是從道德方面來進行具體的完善。二是要確保村規(guī)民約與憲法、法律法規(guī)和國家政策的相關規(guī)定保持一致。三是村規(guī)民約要符合國家法的具體要求，充分體現(xiàn)基層民主自治的精神?！?/p>

一方面，村規(guī)民約作為一種約束性規(guī)范，主要依靠村民之間形成的道德和輿論環(huán)境進行約束，因此村規(guī)民約應該加強這方面的規(guī)定，充分發(fā)揮村規(guī)民約的教育作用，約束村民的行為。另一方面，村規(guī)民約應當對村民合乎道德的、符合社會主義核心價值觀的行為進行獎勵，如拾金不昧、贍養(yǎng)老人等等，充分提高村民的道德水平，從而為建設和諧、文明、法治的社會主義社會發(fā)揮重要作用。

參考文獻：

[1] 張景峰.“村規(guī)民約與農村社區(qū)法制建設”[J].洛陽工學院學報，2015，（2）.

[2] 張廣修，張景峰.村規(guī)民約論[M].武漢：武漢大學出版社，2014.

[3] 胡弼華，馮景.“規(guī)范村規(guī)民約依法治理濱海新區(qū)新農村”[J].天津行政學院學報，2016，（3）.

[4] 費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].上海：上海人民出版社，2015.

[5] 祝麗生.“積極培育現(xiàn)代村規(guī)民約”[J].社會治理，2018，（5）.

[6] “保康堯治河最牛村規(guī)樹文明新風”[EB/OL].[2017—02—20]：https：//www.sohu.com/a/126740573_351187.