產業(yè)政策需助力產業(yè)強國

魏際剛

產業(yè)政策調整應遵循“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調性，實現(xiàn)共贏國際化”等原則。

產業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)經濟增長、結構優(yōu)化、競爭力的提升、資源配置效率的改進以及可持續(xù)發(fā)展等目的，而對產業(yè)、企業(yè)、要素等實施的干預。這種干預包括引導、鼓勵、支持、協(xié)調、促進或限制等行為。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標、主要任務與以往已有很大不同，要實現(xiàn)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動高質量發(fā)展，邁向產業(yè)強國，建設現(xiàn)代化經濟體系，產業(yè)政策該做怎樣的調整，是值得研究的重大課題。

新時期對產業(yè)政策提出新要求

中國是世界上廣泛、深度運用產業(yè)政策的國家之一。從戰(zhàn)略層面看，中國的產業(yè)政策總體上是成功的。40年來，我國產業(yè)政策的目標已經基本達到，但還存在政策體系不健全、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協(xié)調地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重復建設嚴重等尚待有效解決。這正是新形勢下改進和完善產業(yè)政策的邏輯起點。

從國際看，全球化水平和全球技術供給已有了質的躍升。當前的全球化從要素流動的內容、范圍到參與主體，已經與以往大不相同。生產、流通、貿易全球化縱深發(fā)展，各國間彼此相互依賴；全球分工體系發(fā)生重大變化，全球價值鏈、供應鏈、產業(yè)鏈已經形成；全球連接和全球流動不可阻擋；跨國企業(yè)和小微企業(yè)都能參與全球分工和協(xié)作。特別是，國際金融危機以來，創(chuàng)新全球化成為突出亮點。人才、技術、資本等創(chuàng)新資源要素在全球內加速流動和布局。由于各國間連接和依賴增強，相互影響加深，中國、美國、歐盟這樣大的大型經濟體，其政策溢出效應顯著，給全球產業(yè)格局變動帶來更大影響。因此，國際合作更加緊密的同時，國際貿易摩擦也更容易發(fā)生。這就要求一國制定本國產業(yè)政策時，要考慮到外溢效應及相關國家的反應。

同時，全球新一輪科技革命與產業(yè)變革正在發(fā)生，全球新技術供給活躍，為發(fā)展中國家和新興國家提供了難得機遇。信息網(wǎng)絡技術在研發(fā)、設計、生產、流通、消費、金融等方面深度應用與廣泛滲透。新能源、新材料、高端裝備、生物技術正在成為新的增長點。所有這些，推動全球進入由新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式主導的新變革，推動傳統(tǒng)企業(yè)邊界、產業(yè)組織結構的深刻變化。特別是，新產業(yè)革命所需的大量新技術尚處于早期，科技知識大都仍處于公共的實驗室階段，這個階段的新技術革命幾乎會將所有國家“拉回到同一起跑線上”。某些發(fā)展中國家甚至能比率先崛起的國家更適應新技術經濟范式的要求。如果新興經濟體或發(fā)展中國家能以更快的速度構筑新技術體系，就能實現(xiàn)跳躍式發(fā)展，實現(xiàn)追趕目標。

從國內看，中國發(fā)展階段、市場化水平、開放度已經有了很大提高。進入新時代，中國面臨的產業(yè)問題和對產業(yè)的要求已經有了很大不同，面臨的挑戰(zhàn)也有很大不同。

隨著中國產業(yè)規(guī)模做大，中國未來產業(yè)發(fā)展的中長期戰(zhàn)略目標是要實現(xiàn)“強、新、綠、智、聯(lián)、特”。

“強”，是指全面掌握關鍵領域的核心技術，自主生產關鍵核心零部件；擁有大批世界水平的跨國企業(yè)、自主知識產權的關鍵產品和國際知名品牌，產品附加值高；具有國際規(guī)則和標準制定話語權，對全球供應鏈擁有較強控制力。

“新”，是指持續(xù)擁有新產品、新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式、新工藝、新流程等。

“綠”，是指主要產業(yè)單位增加值能耗、水耗、資源綜合利用率和廢氣減排達到世界先進水平；產品質量和生產流通安全有保障；產品符合消費者審美情趣。

“智”，是指產業(yè)發(fā)展更多基于科技、知識、信息和創(chuàng)新，數(shù)字化、網(wǎng)絡化、信息化和高技術化程度高。

“聯(lián)”，是指一、二、三產業(yè)聯(lián)動；東、中、西地區(qū)產業(yè)聯(lián)動；工業(yè)化與信息化聯(lián)動；產業(yè)與社會、地區(qū)良性互動；產業(yè)與文化融合發(fā)展；產學研用緊密銜接；產業(yè)鏈、產業(yè)間、企業(yè)間分工協(xié)作；基礎設施互聯(lián)互通，物物相聯(lián)、服務相聯(lián)。

“特”，是指中小企業(yè)專業(yè)化、精細化和特色化；區(qū)域性和本地化產業(yè)特色鮮明。

總之，隨著產業(yè)背景、階段、問題和目標的變化，產業(yè)政策也應根據(jù)形勢需要適時做出調整。

實踐中，各國根據(jù)國情制定相應的產業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達的市場經濟國家，產業(yè)政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿易、反壟斷等多種形式體現(xiàn)其產業(yè)政策。如，美國奧巴馬政府實施再工業(yè)化戰(zhàn)略、國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，特朗普政府實施美國優(yōu)先的貿易政策，就是為了推動美國制造業(yè)發(fā)展，增強美國產業(yè)的國際競爭力。

追趕型經濟體如戰(zhàn)后的日本與韓國，通過學習先行發(fā)達國家的經驗，利用產業(yè)政策實現(xiàn)重點產業(yè)的追趕、保護幼稚產業(yè)、助推產業(yè)升級。轉型經濟體如俄羅斯，因市場體系和市場機制正在構建和完善，政府通過產業(yè)政策來彌補市場機制的不足。

我國既是轉型國家，又是追趕型經濟體，特別是要向高質量發(fā)展和產業(yè)強國邁進，更需要市場力量與政府力量的有機結合，而產業(yè)政策正是實現(xiàn)這種結合的重要工具。因此，在從產業(yè)大國向產業(yè)強國邁進的新的歷史時期，我國對產業(yè)政策適時調整，不僅可以更好地來消除市場失靈、彌補市場缺陷，更是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產業(yè)安全的關鍵舉措。

以建設產業(yè)強國為目標

要實現(xiàn)產業(yè)大國向強國的跨越，我國產業(yè)政策就應以建設產業(yè)強國為目標，以改善營商環(huán)境為核心，結合對特定產業(yè)、領域、對象的結構性安排，消除產業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強產業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進資源配置效率和社會福利水平的提升。

產業(yè)政策調整應遵循“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調性，實現(xiàn)共贏國際化”等原則。

產業(yè)政策要以建設現(xiàn)代化經濟體系、推動產業(yè)由大變強、實現(xiàn)高質量發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略目標為指引；要彌補市場缺陷，對沖市場機制運行的負面效應。培育與完善市場功能，實現(xiàn)與市場力量的有機結合。要營造產業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產業(yè)發(fā)展的要素與公共服務支撐，規(guī)范市場主體行為等。

要優(yōu)化選擇性產業(yè)政策。減少政府對特定產業(yè)的直接干預，將產業(yè)政策的作用嚴格限定在確實需要重點發(fā)展或解決問題的產業(yè)或領域。要對不同政策統(tǒng)籌兼顧，促進產業(yè)政策與宏觀政策、開放政策、區(qū)域政策、社會政策、生態(tài)環(huán)境政策等的協(xié)調。

產業(yè)政策調整還應致力于國際共贏發(fā)展。將國內產業(yè)升級與全球產業(yè)格局調整結合起來。把握國際產業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內配置資源，促進國際產業(yè)分工與合作。根據(jù)中國產業(yè)在全球價值鏈中的地位確立升級戰(zhàn)略與對策。

根據(jù)前述思路和原則，新時期產業(yè)政策框架體系至少應包括以下三大方面。

一是產業(yè)政策的核心內容。主要從戰(zhàn)略、制度、要素（如技術、勞動力、資本、土地）等維度設計功能性政策和選擇性政策。

二是產業(yè)政策與相關政策協(xié)調。重點考慮產業(yè)政策與宏觀經濟、對外開放、區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關政策的協(xié)調。

三是產業(yè)政策的國際協(xié)調。立足于提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

如圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，以現(xiàn)代化經濟體系、產業(yè)強國、高質量發(fā)展等戰(zhàn)略目標為指引，明晰產業(yè)政策的方向與重點。在制度設計層面，如保障公平與促進競爭的法律、產業(yè)監(jiān)管體制、完善市場競爭機制等；在技術層面，如實施知識產權保護、建設公共技術服務中心、制定技術標準等。在勞動力、資本、市場等方面，如實施全國性職業(yè)技術教育、企業(yè)培訓、規(guī)范勞動力市場等，構建多層次資本市場、改善企業(yè)融資環(huán)境，降低全社會的企業(yè)稅費負擔，加強土地規(guī)劃、規(guī)范土地市場等。

聚焦未來產業(yè)重點

今后及未來較長一段時期，我國產業(yè)政策至少應聚焦以下幾方面。

一是未來必爭的戰(zhàn)略產業(yè)，如國防工業(yè)、尖端制造、下一代信息網(wǎng)絡、納米技術、生物技術等；

二是國際競爭力弱的領域，如幼稚性產業(yè)和需要實現(xiàn)進口替代的產業(yè)，包括數(shù)字機床、高端醫(yī)療器械、創(chuàng)新藥、航空物流、國際快遞、國際供應鏈以及產業(yè)標準、國際品牌等；

三是傳統(tǒng)支柱產業(yè)轉型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等；

四是基礎產業(yè)中的國計民生領域，如戰(zhàn)略性資源、重大基礎設施等；

五是產業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如“六基”，即核心基礎零部件、先進基礎工藝、關鍵基礎材料、基礎軟件、基礎研究和產業(yè)技術基礎；

六是市場失靈領域，如節(jié)能環(huán)保、安全、應急、公共研發(fā)平臺、共性技術平臺、公共工程中心、公共檢測平臺、公共信息平臺等；

此外，如成果轉化、新技術擴散等創(chuàng)新中的某些關鍵環(huán)節(jié)，基于國土開發(fā)目標的產業(yè)等，也要引起高度重視。至于衰退產業(yè)如何轉移和退出，產業(yè)如何融合、合作、協(xié)同、集聚，中小微企業(yè)如何充滿活力，如何推動要素升級與優(yōu)化配置等方面，都要隨著形勢變化，做好產業(yè)政策的評估與動態(tài)調整工作。

引導各方資源向重點領域集聚的過程，應側重反映創(chuàng)新績效、附加價值、核心競爭力、可持續(xù)發(fā)展等，綜合運用“四大清單”即負面清單、準許清單、政府權力清單和企業(yè)信用清單和“行業(yè)能效限額標準、產業(yè)污染物排放標準、產品（服務）質量標準”等，清理不合時宜的產業(yè)政策，制定出更合時宜和未來需要的政策。同時加強產業(yè)政策與區(qū)域政策的協(xié)調，形成地區(qū)間的專業(yè)化分工，避免地區(qū)間過度重復建設。