基于政策分析的學習型城市建設保障機制探析

□ 趙 華

20世紀末以來，建設學習型城市，一直是我國各級政府始終秉持的重要方略。在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記提出優先發展教育，重申推進學習型社會建設。與此同時，長期的實踐已經證明，各級政府提供的政策保障與支撐，是該項工作順利推進的關鍵。毋庸置疑，各地政府未來必然而且也應當將保障機制的完善視為重中之重。

一、我國學習型城市建設保障機制的框架

以體系而言，我國學習型城市建設的政策保障機制，涉及制度保障、組織保障、平臺保障、經費保障、資源保障和隊伍保障等各方面。在具體實踐中，各地政府的行動舉措，雖然“因地而異”，但是內在取向卻趨于一致。

1.制度保障

制度保障主要指的是，各地政府圍繞學習型城市建設，尤其是終身教育推廣，所出臺的一系列政策、法規等。實踐中，各地的普遍做法是，一方面出臺指導意見、發展規劃、行政決定等各類發展方案，引導各相關主體的行為轉變，探索形成穩定的實踐途徑；另一方面，配套制定各種運作規范、績效標準、考核方案等治理性規章，嘗試構筑起強有力的運行動力，相關政策文本如表1。其中最受關注的是，如何盡快通過立法使學習型城市建設實現有法可依，走上“法治”軌道。目前，地方性法規已經獲得突破進展，尤其是福建省、上海市、太原市等地，已將終身學習的理念以法律的形式固定下來，努力將學習提升為每個人的重要權利與義務；但是地方性法規遠未普及，而且國家立法進展仍緩慢，形勢嚴峻。未來如何加快立法進程，仍是加強學習型城市建設制度保障的重要課題。

表1 各地關于構建學習型城市出臺的系列制度

資料來源：中國學習型城市建設案例[1]

2．組織保障

組織保障主要指的是，各地圍繞學習型城市建設的規劃指導、統籌協調、督導評估等所成立的專門領導部門與職能部門。在宏觀設計上，各地強調從橫向、縱向兩個方向落實組織架構，橫向上通過各職能部門的協調溝通形成協同工作，縱向上通過建立多級銜接的多層網絡形成全面治理；在貫徹落實上，各地傾向于成立以市委、市政府為核心的多部門領導小組，各區縣、各街鎮參照成立相應的領導小組。具體而言，各地一般傾向提供四級聯動的網絡化保障，最上一級是市級學習型城市建設領導小組，以“一把手”負總責、各級行政長官責任制為原則，形成黨委領導、政府推進、各部門齊抓共管的領導機制，切實制定學習型城市建設的短期計劃和長期規劃；第二級是各區、縣對應成立區縣學習型城市指揮委員會，負責領導、組織、協調本地區的創建工作；第三級，各職能部門根據建設學習型城市的總體規劃，相互溝通，協同工作，整體推進；最后，各街鎮設立相應的街鎮組織部門，負責學習型社區與學習型街鎮的實現，相關組織機構如表2所示。

表2 各地就學習型城市建設成立的組織機構

資料來源：中國學習型城市建設案例[1]

3.平臺保障

平臺保障主要指的是，各地以終身教育思想為指導，對各種教育形式進行優化、統合與集成，謀求建立一個學習者可以“隨時、隨地、隨意”地“開始、中斷、延續、結束”學習活動的教育體系。目前，各地一方面關注繼續教育發展，希望由此滿足學習者素養提升、閑暇發展、文明教育、職業培訓等多樣化學習需求；另一方面關注搭建“教育立交橋”，希望由此實現學習者學習的自由轉變、轉移與轉換，為此各地對既有的教育體系進行了梳理，尤其是各教育形式的溝通與銜接，具體構建如圖1所示。其中，各地政府最為關注的是學分銀行的建設，包括上海市、河北省、寧波市、太原市等多地都進行了各種模式的探索與實踐，皆力圖通過實現學習成果認證與轉移，打通圍繞學習者的各級各類教育資源。

圖1 各地積極倡導建立和完善的教育體系

4.經費保障

經費保障主要指的是，各地為學習型城市建設所提供的經費投入，包括科研經費、培訓經費、人員經費、場所建設經費等各類費用。目前，各地往往將此納入財政預算，根據經濟發展水平，按照一定的人均經費標準，設立專項資金賬戶，編制財政預算；同時，也不斷嘗試拓寬經費籌措渠道，包括積極吸納民間資金、接受社會捐贈以及收取企業教育培訓費用等，各地經費投入如表3。需要指出的是，終身學習，不僅與國家發展密切相關，而且也是企業發展的重要動力，更是個體賴以生存的重要技能，因而就經費保障，各界正普遍討論如何鼓勵各個單位、企業加大對員工的培訓經費投入，以及如何進一步引導個人將閑散的資金用于自我能力提升的各項學習。除此之外，學習型城市建設經費投入，也離不開強有力的經費監管措施，如何加強學習型城市建設資金的督導與監管，正日益成為各地方政府討論的重要內容。

表3 各地“十二五”期間就學習型城市建設提供的經費保障

資料來源：中國學習型城市建設案例[1]

5.隊伍保障

隊伍保障主要指的是，各地活躍在學習型城市建設領域，或直接開展課堂教學、現場培訓、團隊學習等各類教育活動的，或者負責活動策劃、后勤保障、行政運營等管理業務的人員隊伍。目前，各地著重推動專職工作者、兼職教師和志愿者三支隊伍建設。專職工作者指的是直接開展社區教育的管理者與工作人員，包括專門從事社區教育教學、教務或教輔的教師；兼職教師指的是在各級各類社區教育機構中兼職的專業課教師及相關人員；志愿者指的是以個體或組織名義志愿從事社區教育服務的各類人員。其中，就專職隊伍，各地竭力解決其職業化，包括崗位設置、編制確定、從業素養等；就兼職、志愿隊伍，各地關注解決其穩定性，包括人員流動性等。各地隊伍建設情況如表4。目前學習型城市建設隊伍保障存在的比較嚴重的問題是：在數量上，專業工作者無法滿足學習型城市建設的需求；在質量上，三支隊伍人員也不具備其所需要的專業技能。

表4 各地就學習型城市建設培育的相關隊伍

資料來源：中國學習型城市建設案例[1]

6.資源保障

資源保障主要指的是，各地為實現城鄉居民便捷獲得所需的學習資源，不斷盤活資源存量，持續提升資源增量，積極擴大資源共享頻率。其中，最受關注的是如何通過機制創新，包括實現學習成果的認證、轉移與積累，融入移動互聯網、新媒體平臺、大數據管理等現代技術等，切實推動各類教育資源、公共文化資源之間的銜接與融合。其中，最受關注的是數字一體化網絡平臺，各地政府謀求通過信息技術與教學的深入統合，建立起全面覆蓋、開放便捷的現代遠程公共學習網絡服務平臺和數字化優質學習資源庫，為全體居民提供各種不受時空限制、高質量的終身學習支持服務。各類資源平臺建設落實情況如表5。

表5 各地就學習型城市建設落實的資源保障

資料來源：中國學習型城市建設案例[1]

二、我國學習型城市建設保障機制的本土特色

在中西方比較體系中，中國學習型城市建設，表現出“大政府”主導下系統化行政保障的鮮明特色。

1.更依賴政府主導

學習型城市，肇始于西方，源自各國為降低人口失業率，而產生的提高勞動者知識水平的內在需求。因此，西方尤為強調關注其“人力價值”，關注整合不同行業部門的教育資源、培訓手段，促進城市經濟快速發展。這直接決定了西方學習型城市建設，雖然也依賴政府政策，甚至是國家立法的保障與支持，但是其核心內容并不是單純強調政府責任，而是著力鼓勵、要求、強制社會各方共同參與。

與之截然不同的是，我國關于學習型城市建設的優勢與特點則是政府主導。2001年我國在亞太經合組織(APEC)人力資源峰會上第一次提出“構建終身教育體系，創建學習型社會”，這較國際社會晚了三十年左右；與此同時，學習型城市建設在我國還長期面臨著社會主義初級階段“不完善、不均衡”所帶來的更為復雜的內、外部環境。因此，其離不開中央政府的宏觀指導與地方具體政策的支撐。其中，政府的規劃設計與引領主導，是實踐推進的關鍵基礎；地方政策的財政投入與組織保障，是實踐推進的基本動力。也由此，我國各地形成了推進學習型城市建設的基本邏輯與具體路徑。

2.更依靠財政投入

源于誕生時的原生邏輯，西方學習型城市建設所需資源的解決，主要是通過技術方案、政治獎勵等各種方法，根本性轉變社會各方思考和行為方式來“可持續性”獲取的。

在我國，新世紀指導教育事業發展的首份綱領性文件——《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》頒布時，明確提出了“基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”，并要求“加快建設各類學習型組織，基本形成全民學習、終身學習的學習型社會”。受此影響，各地政府紛紛將學習型城市建設列入地方“中長期教育改革和發展規劃綱要”，將之視為教育改革與發展的重要組成部分。因此，其所需的經費，自然也被普遍視為教育專項經費，需要政府財政進行專門投入。當然，政府也在竭力引導各級各類成人教育機構、企事業單位、城鎮和農村社區、社會組織等，加強對其內部成員終身學習的資金投入，但是短時間內，無論是總量、增量，還是規模、效益，都無法與政府投入相提并論。

3.多設有專職崗位

西方學習型城市建設依賴社會協作的基本模式，自然也決定了其從業人員更多依賴志愿者志愿行為進行解決。早在1999年，歐盟便在“邁向學習型社會(TELS)”的行動計劃中，將“市民動員、參與及發展”納入評估指標，倡導各國政府引導、整合和利用居民所具備的知識、技能和才能，推動其為城市共同發展做“貢獻”。[2]

得益于我國行政體制的優勢，為貫徹落實學習型城市建設的國家方略，各地尤其是學習型城市建設的先進城市，自初始便迅速建立了專門的職能部門與業務指導部門，并設立了專職崗位，來確保相關工作推進扎實有效。需要指出的是，負責學習型城市建設規劃指導、統籌協調、督導評估和各項保障等職責的領導崗位，多由各政府部門的“一把手”兼任，這在短時間內幫助各地快速形成了全社會共同支持這一工作的有效合力。[3]

4.更強調學校教育體系的作用

西方學習型城市建設，由于強調個體思考和行為方式的轉變，因此自然也更加關注學習活動的體驗性。具體而言，西方更加趨向于圍繞具體需求、具體對象舉辦具體的學習活動，包括短期課程、游學體驗等，具有非常突出的非正規、非正式學習的特點，與傳統學校教育體系的學習活動有鮮明的差異性。

然而，國內各地在學習型城市建設過程中，首先便強調終身教育體系的構建與完善，并特別重視學校教育體系的作用。它們希望通過學校資源，特別是高校資源的社會開放，吸納更多“學習終結者”回到課堂、回到學校，獲得教育補償，實現終身學習。為此，各地特別強調通過學校與社區的雙向連接，以及各類教育形式的溝通銜接，即“學社連攜”與終身教育“立交橋”，建立起學校體系內部之間，內、外部之間各種資源的整合與融通，打破學習與工作之間的障礙，學習時間與空間之間的障礙，真正圍繞人的一生架構完整、開放的教育體系，為學習型城市建設奠定堅實基礎。

三、我國學習型城市建設保障機制的瓶頸

毋庸置疑，強有力的行政干預與支持，幫助我國在短時間內，快速縮短了與西方國家在學習型城市建設上的歷史差距。但是，行政干預的兩面性，也為其招致了一系列困境。

1.政策存在斷層，缺乏頂層的宏觀設計

盡管我國就學習型城市建設頒發了數量可觀的政策文件，但是內容設計仍較為初級。最突出的是，缺乏有權威性的宏觀依托與系統指引，這阻礙了其深入、持續發展。

在國家層面，相關政策就學習型城市建設的規劃與設計，基本還處于“倡導與鼓勵”的階段：雖然突出強調發展繼續教育，構建終身教育體系，但是具體設計與詳細路徑的勾勒都比較“粗線條”，缺乏對發展目標、原則、任務等關鍵環節的原則性描述，這直接導致了各地在落實政策時莫衷一是，眾說紛紜。以發展理念為例，各地已經由政策明文提出的理念口號就有四類：擴充教育發展，構建現代終身教育體系；服務社會經濟，促進城市可持續發展；培養人才，提高市民綜合素養；保障基本權利和生存需要，以終身學習促進市民全面發展。這直接反映到實踐中，就形成了各地截然不同的策略重點與推進方式，或重視教育補償，或重視繼續教育，或重視職業培訓?；蛟S，短時間內這一特質能夠帶來“百花齊放”的繁榮局面，但是長期來看，必然會造成無序發展，帶來資源浪費、彼此割裂等諸多“惡果”。

在地方層面，各地政策內容相對簡單、趨向類同，沒有體現出內在規律性與科學性。概括來講，各地政策的核心目標就是擴大居民學習的機構設施與學習資源，基本方案就是通過增加財政投入，加大資源的開發與利用。除此之外，不僅缺乏對其他環節的涉及，而且沒有形成系統性規劃，存在“斷層”。當一個或一階段的政策文件取得效果之后，便“戛然而止”，既無法出臺后續新政策，又無法對既有政策進行必要的修訂與調整。這讓各地許多頗有成效或頗受歡迎的工作在“曇花一現”后，便被“束之高閣”，“沒了下文”。

2.具體設計存有短板，瓶頸長期無法突破

各地圍繞學習型城市建設提出的各項政策，都強調靈活解決實踐所必需的人、財、物，這雖然取得了一定的成效，但是也因存有“短板”，造成相關困境長期得不到改善。

專項經費來源局限，“入不敷出”。各地學習型城市建設，尤為強調發展社區教育、老年教育、繼續教育等“國民教育體系之外”的各教育形式。然而，這一領域獲得的經費投入，與學前教育、職業教育等計算在一起，也勉強才能達到教育經費投入的5%左右，而我國教育經費投入也僅占GDP的3.59%左右。顯而易見，如此有限的經費，無論如何也無法滿足各類居民旺盛的學習需求。國家以及各地政府，雖然也大力倡導引入市場機制拓寬經費來源，但是既未建立剛性制度，又未提出具體方案，缺乏基本的權威性和可操作性，在實踐中幾乎淪為一句空洞的口號，所籌措到的經費自然也是“杯水車薪”，難以對實踐產生實際影響。[4]這導致各地學習型城市建設，不但要長期面臨著基礎設施匱乏、既有機構運作艱難的滯后局面，而且也要面臨著一旦政府財政投入減少或無力支撐時，就可能馬上會陷入停頓乃至倒退的尷尬局面。

通過建立專職工作者、兼職教師和志愿者三支人員隊伍，各地在短時間內解決了“無人可用”的困境，但是也造成了來源分散、素質不高等一系列突出問題。更為嚴峻的是，處于核心地位的專職工作者隊伍，往往來源于鄰近相關領域的轉崗人員，他們沒有接受過專業訓練，沒有專門的技能培養，也沒有相應的職稱職務升遷、工作評定和薪酬計算等福利保障，對崗位不適應、不勝任與不投入的情況十分普遍；兼職隊伍和志愿者隊伍，不僅專業化程度更加低下，而且人員變動頻繁，核心骨干流失嚴重，缺乏必要的穩定性。這些現實問題，限制了其服務能力的提升與改善，無疑進一步加劇了居民學習滿意度的下降。[5]

3.供需之間存有錯位，保障成“效”不足

各地學習型城市建設的定位不明確，造成大量學習活動的設置與管理不統一，“以供代需”的現象突出，加之社會力量無法充分激活，嚴重削弱了資源的有效供給與實際成效。

學習型城市建設的核心理念，就是不論居民的性別、社會背景、語言、種族、區域文化等成長背景，都能平等地實現終身學習。需要指出的是，成長背景為每位居民“塑造”了獨特的終身學習需求、動力、目標與基礎，決定了其所希望接受或所需要政府提供的教育供給與保障存在巨大差異。然而，保障機制中濃厚的行政色彩，則決定了相關實踐必然會繼承行政所具有的“刻板性”“滯后性”與“扭曲性”，這造成資源供給實踐，或傾向于“統一普遍供給”的簡單化模式，而忽視居民的個性差異；或傾向于固守既有經驗，而滯后于居民學習需求的不斷變化，這就是供需間的錯位。這造成資源供給“過?！迸c“不足”并存，即某些學習資源超出居民需求而大量閑置，某些學習資源由于被忽視而長期得不到供應，學習活動中頻繁出現的“老面孔”現象，便是這一弊端的直接體現。

政策設計缺位，社會力量基本無法激活。一方面，政府政策對民間組織、社會組織、個體力量參與學習型城市建設，沒有準入機制與具體激勵措施，導致社會力量參與的積極性非常有限；另一方面，政府政策對于非行政性資源建設與投入無任何監督與指導，使得社會各方面對具備專業性的學習型城市建設，沒有有效的參與渠道、方式與方法，更無法有針對性地進行資源開發與培育。除此之外，沒有政府“背書”，社會力量參與學習型城市建設，也無法快速建立起社會公信力，難以贏得學習者的認可與支持?？傊鐣α繀⑴c資源供給，仍面臨著一系列宏觀與微觀問題。

四、完善我國學習型城市建設保障機制的對策建議

聯合國教科文組織在中國北京市、墨西哥墨西哥城、愛爾蘭科克市連續組織召開了三屆學習型城市大會，并依次通過了《北京宣言》《墨西哥城聲明》《科克行動倡議》，不斷倡導各國政府重視并加快推進學習型城市建設。順應這一趨勢，我國政府應當“持優補拙”，持續完善學習型城市建設的政策保障機制。

1.盡快出臺具有引領性的頂層設計

應當充分總結既有實踐經驗，制定宏觀規劃，統合相關概念與理念，系統、詳細地聚焦關鍵環節。

凝聚共識，強化理念引領。各地、各區域，甚至同一地在不同時間階段，可以圍繞學習型城市建設因地、因時地提出不同的理念或口號。但是，其中的關鍵性共識應當恪守不變，其包括，終身學習是每個居民都平等享有的基本權利；居民自由、自主決定學習目的，經濟性或功利性目標僅是其自我發展帶來的附屬價值；政府的核心職責是統合各類資源、提供學習機會；等等。各地要將這些共識提升為各項政策的價值導向，以此引領保障機制的修訂與完善。

推進學習型城市建設的立法工作，推進依法治教在該領域的貫徹與落實。要加速推進國家終身教育立法與地方《終身教育促進條例》的推廣、修訂與完善。其中，要對經費來源、運作體制、隊伍培養、職稱序列等重要環節，進行科學、詳細、系統性的規定，為政策保障機制的完善與實現提供詳實依據。

2.提升組織機構的改革與服務能力

各地應進一步完善學習型城市建設的領導機構與治理網絡，創新管理、完善制度、提升能力，提供令人滿意的管理與服務。

統一學習型城市建設的管理體制。各地成立的相關領導小組與管理辦公室，應當進一步明確各行政機構的職責與責任，理清工作主體，明確各部門的業務責任，創新工作制度，如建立學習型城市建設的聯席會議等，切實形成主體部門與其他部門的合理分工與通力合作，確保學習型城市建設的協同推進。

繼續加大學習型城市建設的平臺建設。一方面，圍繞城鄉均衡與基層覆蓋，繼續擴大社區教育、老年教育、學習型機構等“市—區—街鎮—居委”四級網絡布局，向居民“家門口”的學習不斷邁進；另一方面，提升服務能力，既包括硬件、軟件的建設與提升，讓居民更便捷地享受更優質的教育服務，也包括社會教化、文化傳承、資源培育等功能的拓展，讓各教學點成為居民參與教育培訓、社區治理等的綜合中心。

3.保證并提升從業隊伍的穩定性與專業性

應當在鞏固、擴大專兼職、志愿者隊伍規模的基礎上，竭力提升其穩定性與專業性。具體措施有：

建立準入機制與培養路徑。因學習型城市建設而設立的相關管理與教學崗位，皆需要從業者具備一定的教育學、運籌學、領導學、管理學、社會學等領域的專業知識，應當從高等教育相關專業、學科建設入手，加強本科生、研究生的培養工作，從源頭上保障人才隊伍的專業化，并盡快設立準入門檻，明確從業者所必須具有的相關資質。

增加學習型城市尤其是終身教育相關職稱序列的吸引力。各地應確立專門的職崗名稱與完備的職稱序列，并梳理出詳細工作職責，構建起明確、恰當的薪酬福利體系，由此樹立起工作崗位的社會地位與社會聲譽，從而吸納、儲備更多的優秀人才。

建立登記與培訓制度。建立完備的從業者登記制度、考核監督制度與工作檔案記錄制度，探索職業培訓與專項職稱評定掛鉤，與相關高等院校或相關指導機構合作，開發培訓體系與培訓平臺，定期開展入崗、在職、輪崗等集中、分散的各類長短期培訓，提升隊伍素養。

4.創新適應不同人群的學習內容和形式

堅持以人為本，圍繞居民需要，創新學習內容和形式，提升資源服務能力。

擴大覆蓋面，保障喪失或被“剝奪”學習機會人群的學習參與。增加學習彈性與開放性，提升因工作時間占用率高而難以專門學習的企業、機關事業單位職工的學習參與率；增加學習的便捷性，提升接受學校教育不完善、不充分的農民工繼續教育與培訓的參與率；增加學習的包容性，提升殘疾、高齡等弱勢群體的學習參與率。

改革內容和形式，轉變資源供給的以供代需。各地政府要發現需求、滿足需求、引導需求、深化需求，針對不同地方、不同年齡層次、不同行業的不同人群，分門別類地設計可以逐步提升的等級學習，讓每個學習者都能夠遞進式地進行終身學習和發展；增加學習方式的靈活性，既要保證便捷性，又要增加吸引力，更要激發學習的服務功能，凸顯學有所用、學有所為，鼓勵居民參加社區治理。

擴大數字資源共享。鼓勵開發涵蓋在線端、移動端、微信端“三端合一”的資源平臺，利用網絡空間的無限性與技術的高速迭代性，加強對新型學習資源開發共享的研究、培育和指導，充分挖掘青少年群體、老年群體、新市民群體的學習熱情、學習潛能和學習需求。

5.激活社會力量，鼓勵社會組織、民非機構參與

不管是經費投入，還是隊伍建設、資源培育，在堅持政府投入與支持之外，應充分動員社會力量，挖掘民間資源潛力，引入更多資源“活水”。

提升政府服務能力。順應國家戰略，推進簡政放權，為社會組織、民非機構廣泛參與學習型社會建設“鋪路架橋”，通過政府購買服務等各種方式，建立完善可行且具有市場激勵的體制機制，推動學習資源布局完善。

通過協調與統籌，實現轄區內各種教育資源的統籌調配。鼓勵政府、私營部門、社會組織之間的合作，探索建設資源共享平臺，圍繞集中調配、有效利用，推進資源供給的均衡、市場運營與公益服務的均衡、城鄉分布的均衡，由此實現資源的“取之不竭，‘用’之不衰”。

試點社會資源參與學習型城市建設的模式創新。圍繞面向社會開放的藝術館、博物館、紅色景點等公共文化機構，探索學習模式創新，比如探索體驗學習點建設，圍繞機構資源建立一系列學習活動與體驗課程，讓各類學習者更方便地進入現場進行體驗與學習。

6.建立終身學習的評估、激勵機制

同步設立完善的評估體系，對發展成效進行跟蹤評估與反饋，不斷修訂、調整相關政策。

建立學習型城市建設的評估指標體系。借鑒國際經驗，對城市及居民的教育、學習進行價值判斷與評價測量，并將評價結果與社會治理的相關事項結合起來，如將針對外來人口開展的城市文明教育，納入外來人口居住或戶籍遷入評分體系，等等。

建立學習型城市建設的督導制度，落實層級督導。圍繞學習型城市建設的評估指標體系，各地要開展“市對區、區對街道、街道對學習點”的督導檢查，總結經驗、發現不足，讓發展更有針對性，也更有成效。

建立政府主導的激勵機制。各地要創建一批有特色的學習品牌項目，打造一批示范點，對優秀單位和學習者給予一定獎勵，并示范與推廣優秀經驗，既形成積極有利的社會氛圍，又實現成功經驗的區域共享。