學(xué)分銀行建設(shè)困境探析
——以開放大學(xué)承建的學(xué)分銀行為例

□ 江 穎

近年來，隨著“搭建終身學(xué)習(xí)立交橋”目標的提出，繼續(xù)教育的理念正在發(fā)生變革，學(xué)分銀行建設(shè)成為我國終身教育領(lǐng)域的一個熱門話題和教育改革探索的重要方向。許多省、市在國家政策的要求下委托開放大學(xué)建立了學(xué)分銀行，或由開放大學(xué)自行建立了學(xué)分銀行。然而，種種跡象表明，目前各地由開放大學(xué)為主承建和推行的學(xué)分銀行，在“圈內(nèi)”和“圈外”遭受的境遇并不一致，不同領(lǐng)域的人們對于學(xué)分銀行的態(tài)度也有所不同。開放大學(xué)學(xué)分銀行實踐者在建設(shè)中，面臨著不同的壓力。故而，本文將探討：當前由開放大學(xué)承擔(dān)建設(shè)的學(xué)分銀行究竟遭遇什么樣的困境？實踐者和建設(shè)者們應(yīng)該厘清什么樣的關(guān)鍵性問題以尋求困境的突破？

一、學(xué)分銀行建立的政策背景

學(xué)分銀行在中國興起于2000年以后，最早的政策可見于2004年的《教育部關(guān)于在職業(yè)學(xué)校逐步推行學(xué)分制的若干意見》，這是我國第一個關(guān)于提倡推行區(qū)域間、學(xué)校間和專業(yè)間的學(xué)分互認政策。2010年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，明確提出要“搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’……建立繼續(xù)教育學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換制度，實現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認和銜接”[1]。我國“學(xué)分銀行”建設(shè)由此拉開序幕，有關(guān)學(xué)分銀行建設(shè)的政策導(dǎo)向與實踐目標在國內(nèi)引起廣泛反響，短短幾年內(nèi)，全國各地掀起了一股爭相創(chuàng)設(shè)學(xué)分銀行的“風(fēng)潮”[2]。其后從2013至2017年間，黨中央和政府發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的通知》《教育部關(guān)于推進高等教育學(xué)分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》等多個相關(guān)文件，提出建立中國特色的學(xué)習(xí)成果認定和轉(zhuǎn)換體系、支持優(yōu)質(zhì)資源的共享開放、匯集高等學(xué)校及社會其他機構(gòu)優(yōu)質(zhì)課程形成優(yōu)質(zhì)的課程“超市”、采用協(xié)議或聯(lián)盟等方式聯(lián)合制定課程銜接標準等指導(dǎo)意見[3]，用以推動建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會。可以看出，在政府的支持下，加快建設(shè)學(xué)分銀行，成為我國未來教育發(fā)展的趨勢。

二、開放大學(xué)建設(shè)的學(xué)分銀行在實踐中的困境

目前由政府委托開放大學(xué)建設(shè)的學(xué)分銀行和開放大學(xué)自行建立的學(xué)分銀行已經(jīng)超過15家，學(xué)習(xí)成果認證分中心已超過47個。[4]包括：上海市終身教育學(xué)分銀行、江蘇省終身教育學(xué)分銀行、浙江省終身教育學(xué)分銀行、廣東省終身教育學(xué)分銀行、四川省終身教育學(xué)分銀行、國家開放大學(xué)學(xué)分銀行等。已有研究者發(fā)現(xiàn)，學(xué)分銀行在實踐運行過程中，或多或少存在一定的共通性問題，如楊晨提出，學(xué)分銀行尚未形成需求機制和未了解認證服務(wù)對象，在深層次建設(shè)中還存在來自體制、制度以及聯(lián)盟學(xué)校方面的障礙[5]；吳鈞認為，學(xué)分銀行存在學(xué)分換算技術(shù)障礙、對學(xué)習(xí)者的實惠利益吸引度低以及校級學(xué)分互認壁壘等問題[6]；周晶晶等人通過對區(qū)域?qū)W分銀行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)分轉(zhuǎn)換并非如預(yù)期那樣廣受歡迎，反而顯現(xiàn)出需求不足的困難[7]；王海東等人認為，當前我國的學(xué)分銀行建設(shè)仍然存在缺乏國家學(xué)分認定法規(guī)支持、開展學(xué)分認定機構(gòu)或互認的標準體系不夠明晰等問題[8]。從目前開放大學(xué)建設(shè)的學(xué)分銀行進展來看，大部分機構(gòu)運行開展的認證和轉(zhuǎn)換等核心業(yè)務(wù)情況并不盡如人意。下文就學(xué)分銀行的困境展開思考并進行分析：

1.認證需求調(diào)研缺失

在全球知識經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的浪潮下，終身學(xué)習(xí)的重要性不言而喻，超過140個國家或地區(qū)為了促進教育機會的均等、提升人力資源的素質(zhì)和規(guī)范教育資格，創(chuàng)立了各種類型的學(xué)分認證積累轉(zhuǎn)換機制或資格框架[9]，建立學(xué)習(xí)成果認證機制和學(xué)分轉(zhuǎn)換機制這一論題已經(jīng)成為許多國家在教育發(fā)展過程中的共識。這樣的背景促使我國學(xué)分銀行產(chǎn)生，目的是為了溝通不同教育類型、共享優(yōu)質(zhì)資源、為學(xué)習(xí)者提供多種選擇學(xué)習(xí)的機會以及降低學(xué)習(xí)成本等，但這種需求是一種自上而下的改革和驅(qū)動，是建立在政府和建設(shè)者們對于未來學(xué)習(xí)型社會發(fā)展前景預(yù)判的基礎(chǔ)上的。

從社會發(fā)生重大變革的經(jīng)驗來看，其驅(qū)動力往往來自基層最為根本的需求；在終身教育、學(xué)習(xí)型社會發(fā)展中，如果沒有來自學(xué)習(xí)者旺盛的學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換需求和機構(gòu)較強的改革訴求，學(xué)分銀行難以維系后續(xù)生存。正如美國社區(qū)學(xué)院的創(chuàng)立，起源于一批著名大學(xué)發(fā)起的“創(chuàng)建純粹大學(xué)”運動[10]，美國政府把這一運動視為穩(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會秩序的重要手段，并開始立法干預(yù)和強力支持，從而導(dǎo)致以學(xué)生通識教育為核心或進行專業(yè)化訓(xùn)練為基礎(chǔ)的社區(qū)學(xué)院的誕生。

學(xué)分銀行建立的外部邏輯起點在于，是否真正了解大眾對學(xué)習(xí)成果認證和轉(zhuǎn)換的需求方式、需求數(shù)量及需求類型等。學(xué)分銀行不是空中樓閣，它必須建立在終身教育及學(xué)習(xí)型社會已經(jīng)萌芽、諸多學(xué)習(xí)者要求進行隨時隨地學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)成果持續(xù)有效的前提下，是一種自下而上的需求。然而，目前絕大部分開放大學(xué)建設(shè)的學(xué)分銀行都是基于國家指導(dǎo)性政策的發(fā)布而建立起來的，不可否認的是，它們對于終身教育、學(xué)習(xí)型社會的發(fā)展具有前瞻性和實用性，但是，建設(shè)者們是否在開展學(xué)分銀行之前進行過大規(guī)模的社會調(diào)研？是否對學(xué)分銀行的潛在需求群體進行過了解與統(tǒng)計？是否具備需求數(shù)據(jù)？目前，這方面的研究在國內(nèi)鮮有涉及，能查找到的僅為江穎等人在2005年對學(xué)分銀行開展的需求研究，但文章也只是在四川省域范圍內(nèi)對學(xué)分銀行的功能及建構(gòu)方面進行了初步調(diào)查，并沒有涉及學(xué)習(xí)者和相關(guān)學(xué)歷教育機構(gòu)、非學(xué)歷培訓(xùn)機構(gòu)等真正詳細的需求研究。[11]相反，學(xué)分銀行建設(shè)者們更多的是對其建立之后應(yīng)擁有的各種制度內(nèi)核、轉(zhuǎn)換標準、功能體系和業(yè)務(wù)規(guī)范進行探討，代表性的研究如楊黎明對學(xué)分銀行理論框架模型、課程標準化建設(shè)等的探討[12-13]；王海東等人對學(xué)分銀行制度的研究[14]；鄢小平等人對學(xué)分銀行信息平臺和業(yè)務(wù)模型的研究[15-16]；以及李令群對學(xué)分銀行質(zhì)量保障體系的初探等[17]。可以看出，目前仍然缺乏真正的學(xué)分銀行需求調(diào)研。

2.相關(guān)配套政策或法律支持不足

目前從國家到地方層面，學(xué)分銀行“立交橋”大框架已經(jīng)初步搭建，但缺乏的是如何使各種層級和類型的教育機構(gòu)能夠平穩(wěn)順利地駛?cè)肓⒔粯虻耐ǖ馈Ｒ雇ǖ理槙巢皇茏璧K，則需要建立交通規(guī)則——學(xué)分銀行的認證和轉(zhuǎn)換制度。在國外，學(xué)分銀行建立之前很大程度依賴制度的指引，如日本文部省于1993年頒布《校外學(xué)習(xí)的學(xué)分認定制度》支持高校之間的學(xué)分互認；韓國政府于1997年頒布《學(xué)分認證條例》促進學(xué)分銀行制度的發(fā)展；臺灣地區(qū)于2005年頒布終身學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)，推進學(xué)分與課程的互認；香港地區(qū)教育局于2007年頒布《學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評審條例》第592章，搭建資歷架構(gòu)用于學(xué)習(xí)成果的標準化和互認程序。[18]從以上的經(jīng)驗來看，制度可以在很大程度上規(guī)范并明確以下事項：學(xué)分銀行學(xué)習(xí)成果資格框架的搭建、學(xué)習(xí)成果認證的范圍、參與學(xué)習(xí)成果認證的機構(gòu)、學(xué)習(xí)成果認證的管理機構(gòu)、學(xué)習(xí)成果認證的基本程序與辦法、具體的實施指導(dǎo)意見等，這些制度均可給予學(xué)分銀行運行以具體保障。

目前，我國已經(jīng)出臺關(guān)于學(xué)分認定和轉(zhuǎn)化的指導(dǎo)意見，但尚缺乏一定的配套政策支持，特別是缺乏具體細化的政策支持，帶來的問題是：

第一，具體配套政策的缺乏，導(dǎo)致各教育機構(gòu)參與動力不足。學(xué)分銀行的建設(shè)需要加盟機構(gòu)的支持，由于政策的配套和保障力度還不夠，即使政府予以大力推進，許多教育機構(gòu)往往把加入學(xué)分銀行當成一種完成也可、不完成也無不可的任務(wù)，即使不完成，不會有任何懲罰措施。機構(gòu)開展學(xué)分銀行業(yè)務(wù)的壓力先天不足，實施動力便后天缺乏。更有如自考、教育培訓(xùn)、企業(yè)等機構(gòu)，由于缺少法規(guī)依據(jù)指引，在不了解學(xué)分銀行的情況下，他們往往對學(xué)分銀行缺乏信任和興趣，學(xué)分銀行難與之結(jié)盟。因此，即使在政府給予學(xué)分銀行極大支持力度的背景下，沒有相應(yīng)的具體配套政策或措施作為保障，一紙“規(guī)劃”或“成立通知”最終也只會在現(xiàn)實運行中流于形式、變成空文，或是各個機構(gòu)僅是為完成政府布置的任務(wù)而敷衍了事。

第二，法律制度的缺乏，難以保障學(xué)分銀行主體地位。學(xué)分銀行是具有權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力的主體，法律制度的支持力度，會影響到學(xué)分銀行將來的生存與發(fā)展，包括定位、地位、職能、聯(lián)盟、學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換，以及運行過程中與國家教育行政管理部門和其他教育機構(gòu)聯(lián)盟之間形成的不同法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)。制度的缺乏，甚至?xí)?dǎo)致學(xué)分銀行事業(yè)發(fā)展找不到支撐依據(jù)，進而影響到支持經(jīng)費的劃撥。同時，由于我國學(xué)分銀行通常是在“先上馬后備鞍”的背景下建立起來的，建立起來后若無具體制度可依，沒有指引方向，極易在后期實施過程中產(chǎn)生系列問題，如“權(quán)利任性”的處理、相關(guān)利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護、民事糾紛的處置等。如果沒有制度對權(quán)利職責(zé)作出明確的界定和解釋，學(xué)分銀行在推進過程中必然會遇到障礙。

3.存在體制障礙

學(xué)分銀行從一開始成立，其目的就是要“實現(xiàn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認和銜接，促進各級各類教育的縱向銜接與橫向溝通。”[1]國家開放大學(xué)學(xué)分銀行相關(guān)研究者在此基礎(chǔ)上設(shè)計了學(xué)習(xí)成果資格框架，將學(xué)習(xí)成果縱向劃分為從中等教育到高等教育十個層級，橫向劃分為學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果和無定式學(xué)習(xí)成果三種形式，以期該框架成為開展各級各類學(xué)習(xí)成果認證、積累和轉(zhuǎn)換的共同參照系。[19]然而，在我國當前教育體制下，由于各種教育類型和教育層級產(chǎn)生的學(xué)習(xí)成果其歸屬領(lǐng)域、管理部門、評價標準不同，導(dǎo)致彼此之間存在壁壘和障礙，形成封閉難以互通的狀況，學(xué)分銀行推進起來異常困難。

再者，從學(xué)分銀行的建設(shè)現(xiàn)狀看，除自行建立或聯(lián)盟共同建立的學(xué)分銀行之外，由各省政府或教育廳委托開放大學(xué)建立起來的學(xué)分銀行，均是一種體制內(nèi)的實體機構(gòu)，它們一開始多由政府主導(dǎo)建立管理委員會，開放大學(xué)負責(zé)其中學(xué)習(xí)成果的認證和運行等具體事務(wù)，一路發(fā)展下來，看似很順利，然而，其中卻隱藏弊端：第一，大部分學(xué)分銀行至今仍然缺乏相對應(yīng)的上位行政管理機構(gòu)，如設(shè)立在地方政府部門的終身教育(學(xué)分銀行)管理辦公室等。由于缺乏統(tǒng)籌，各個部門和教育機構(gòu)思想難以達成統(tǒng)一，難以形成共識與定論，難以協(xié)調(diào)其中的各種關(guān)系，也難以界定何為學(xué)分銀行成熟的運行模式；第二，成立聯(lián)盟時，不同類型的教育機構(gòu)歸屬于不同的教育行政主管部門，橫向上條塊分割，縱向上分層管理，通常各自為政、重疊交叉、相互掣肘[6]；管理體制不溝通，彼此之間缺乏聯(lián)動，一些地方政府在推進過程中由于各種原因缺位，很難達成系統(tǒng)性的安排。

此外，一旦缺少政府的強勢推行和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，學(xué)分銀行將面臨更為具體的微觀體制障礙，表現(xiàn)在：第一，各種教育體制問題的阻礙。學(xué)分銀行將面臨聯(lián)盟機構(gòu)的教育資源整合、學(xué)分和學(xué)年制溝通、考試制度改革、學(xué)習(xí)成果認定方式、學(xué)分互認方式、學(xué)分收費制度、學(xué)分收費主體、學(xué)分銀行費用結(jié)算等問題，如果沒有體制障礙的突破，沒有多部門的聯(lián)動，高校不可能在不合規(guī)不合矩的前提下進行優(yōu)質(zhì)資源的共建共享。因為這些都涉及高校現(xiàn)行教育自主權(quán)，沒有政府的支持和鼓勵，高校之間難以打破“彼此相輕”的傳統(tǒng)，也難以主動接納非自身的學(xué)習(xí)成果。第二，聯(lián)盟建立時的利益共享運行機制問題。因為任何一種牽涉經(jīng)濟利益的行為必須有相關(guān)政策法規(guī)的支撐和發(fā)改委的同意，而非聯(lián)盟機構(gòu)內(nèi)部的簡單協(xié)定或口頭約定，包括聯(lián)合教育、審計、財政、人事等多個部門，根據(jù)學(xué)分銀行的具體業(yè)務(wù)需求形成聯(lián)動體，如收費機制的確定。可以說，沒有合作共贏機制，沒有利益激勵，設(shè)計再好的學(xué)分銀行也不會持續(xù)和長久，所有的加盟教育機構(gòu)也會因為無利益的支撐失去運營動力，建設(shè)學(xué)分銀行的行為和行動，最終會隨著時間的流逝或后續(xù)投入的欠缺而乏力。在這一過程中，利益關(guān)系的博弈非常重要，處理不當就容易造成縱向割裂、橫向阻斷，這也是各地學(xué)分銀行實踐運行時容易陷入困境的一個主要原因。

4.學(xué)分銀行業(yè)務(wù)開展的活躍程度不高

我國部分省級學(xué)分銀行已經(jīng)開張“營業(yè)”，掀起建立學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)賬戶(檔案)、推進學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換的熱潮。目前，每個省的學(xué)分銀行獲得的地方政策支持力度不一，發(fā)展程度不一，發(fā)展模式更是千差萬別，但從事實來看，至今整個領(lǐng)域基本上還處于學(xué)習(xí)者賬戶大批量建立或?qū)搿W(xué)習(xí)者和機構(gòu)參與的積極性不高、學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換冷清的局面。

值得注意的是，除了一些地區(qū)學(xué)分銀行如慈溪市民學(xué)分銀行、北京西城區(qū)學(xué)分銀行等產(chǎn)生的認證及轉(zhuǎn)換成果之外(其學(xué)習(xí)成果認證和轉(zhuǎn)換的范圍和影響均較小)，目前幾十萬甚至是上百萬的學(xué)分銀行賬戶，基本多為依托開放大學(xué)的學(xué)習(xí)者而建立的，非學(xué)歷賬戶比例較小，導(dǎo)入的學(xué)習(xí)成果也幾乎為開放大學(xué)在籍人員的在校學(xué)習(xí)成績或成果。這些賬戶建立之后很容易“休眠”，激活賬戶的學(xué)習(xí)者占比很少，真正進行認證的學(xué)習(xí)成果乏善可陳，用于轉(zhuǎn)換的學(xué)習(xí)成果更是數(shù)目寥寥，也就是說，學(xué)分銀行目前僅僅只具備儲蓄功能，并沒有建立真正的兌換體系。業(yè)務(wù)上的缺失導(dǎo)致學(xué)分銀行功能欠缺，常規(guī)工作難有實質(zhì)性推進。

學(xué)分銀行業(yè)務(wù)開展的活躍度不高，部分原因在于當前尚未完全建立起與外部學(xué)習(xí)在線平臺數(shù)據(jù)對接的數(shù)字化業(yè)務(wù)平臺，或自身的聯(lián)盟機構(gòu)標準化學(xué)習(xí)資源庫(或平臺)。以四川省終身教育學(xué)分銀行建設(shè)為例，其理念為建立具有教、學(xué)、考一體的標準化學(xué)分銀行教育聯(lián)盟機構(gòu)在線學(xué)習(xí)資源庫(或平臺)，而非單純的學(xué)習(xí)成果認證、存儲與轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)管理平臺，目的是形成共同的標準化學(xué)習(xí)成果和認證體。教育機構(gòu)要接納學(xué)分銀行成果的前提是必須對其中資源和成果產(chǎn)生高度認可。普通高校重視的是人才的質(zhì)量與特色；重視的是人才的實用與獨特。如果缺乏參與機制，學(xué)習(xí)成果則難以相互認可；如果缺乏合作機制，則無法調(diào)動外在機構(gòu)的運行積極性。同時，學(xué)分銀行的業(yè)務(wù)平臺如果缺乏一定的學(xué)習(xí)關(guān)聯(lián)功能，學(xué)習(xí)者進入后，只能單純地進行學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換，特別是以取得學(xué)歷教育為目的的學(xué)習(xí)者，由于其開展的業(yè)務(wù)與當前的學(xué)習(xí)和畢業(yè)關(guān)聯(lián)性不大，即使開設(shè)了賬戶，存入了學(xué)習(xí)成果，但得不到認證，或是因這些成果無法到心儀的理想教育機構(gòu)進行兌換，得不到其他機構(gòu)的認可，也會導(dǎo)致他們暫時對學(xué)分銀行失去興趣。因此，當前學(xué)分銀行面臨的窘境是，有大量的賬戶開設(shè)，卻鮮有成果轉(zhuǎn)換，學(xué)分銀行成為缺乏流通的“儲蓄所”，學(xué)習(xí)成果成為無法認證或兌換的“死期存款”。

5.社會認可度欠缺

“學(xué)分銀行”這一概念已經(jīng)出現(xiàn)了十多年，學(xué)界有諸多研究者一直在進行學(xué)分銀行理論的探索，其中不乏眾多終身教育研究者、自考學(xué)者以及普通高校繼續(xù)教育學(xué)院的工作者，然而，這些研究成果并未真正進入廣大普通院校師生、企業(yè)行業(yè)、媒體以及學(xué)習(xí)者的視野中。同時，在整個社會中，學(xué)分銀行的影響力依然十分有限，人們對于學(xué)分銀行是什么、學(xué)分銀行干什么、學(xué)分銀行的存在意義、學(xué)分銀行認證與轉(zhuǎn)換什么樣的學(xué)習(xí)成果、怎樣認證和轉(zhuǎn)換學(xué)習(xí)成果等核心問題并沒有真正的了解。大多數(shù)時候，一提及學(xué)分銀行，人們通常把它與普通貨幣銀行相混淆，認為學(xué)分銀行就是簡單的存儲和提取學(xué)分，經(jīng)營著學(xué)習(xí)者的“財富”，到了一定期限則連本帶息取出來即可。可以說，“學(xué)分銀行”這一理念絕大部分時間都是研究者和實踐者們在圈子內(nèi)的自娛自樂，圈外人并不真正的了解和關(guān)注。

從現(xiàn)實可以看出，當前全社會對于學(xué)分銀行的認識并不如圈內(nèi)人那么清晰，參與的積極性和熱情也遠不如想象的那么高。在推進過程中，各相關(guān)方對其重要意義認識程度不同，推進工作并不能很好地達到預(yù)期效果。主要表現(xiàn)在：“冷熱不均”現(xiàn)象明顯，圈子內(nèi)“熱”、圈子外“冷”；學(xué)分銀行“熱”、學(xué)習(xí)者“冷”；開始“熱”、后來“冷”等，很多高校甚至是地方政府對于這種新的教育模式還存在消極態(tài)度，并沒有主動積極地開展工作。加之社會廣大民眾因不了解新的教育改革政策，或根深蒂固的“學(xué)歷本位”教育價值取向等原因，對學(xué)分銀行產(chǎn)生偏見。此外，學(xué)分銀行建設(shè)以來，雖然有一定的對外宣傳，但宣傳力度仍是不夠，在某種程度上影響了各方對學(xué)分銀行的預(yù)期判斷，從而影響熱情度和參與度。[20]許多高校一提及學(xué)分銀行擔(dān)心的是，學(xué)分銀行推行的學(xué)習(xí)成果認證標準或通用規(guī)則概念，是否會使高校失去自有特色而產(chǎn)生同質(zhì)性？由誰來引導(dǎo)建立學(xué)習(xí)成果評價標準，誰來監(jiān)督評估學(xué)分銀行的質(zhì)量？這樣的評價標準是否科學(xué)和公平？經(jīng)學(xué)分銀行不同類型或不同層次的學(xué)分轉(zhuǎn)換后獲取文憑的學(xué)習(xí)者能否達到應(yīng)有的水平？等等。

一系列關(guān)于學(xué)分銀行的疑問將會在推進過程中產(chǎn)生，如韓國學(xué)分銀行在運行中就不斷遭受質(zhì)疑，包括知識體系零散，質(zhì)量保障困難；培養(yǎng)的人才特色體現(xiàn)不足，強化單純追求文憑或證書的“功利主義”行為；學(xué)分交換過程中的欺詐行為等，這些均無形中降低了韓國學(xué)分銀行的權(quán)威性和社會對學(xué)分銀行的信任度。[18]當不同教育層次和教育性質(zhì)的機構(gòu)對學(xué)分銀行的重要性認識不足和價值取向產(chǎn)生偏差時，他們往往會忽視學(xué)分銀行的社會公益性質(zhì)，以及對學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的長遠影響，僅僅囿于短期利益，從而致使學(xué)分銀行一開始就遭遇信任“危機”。

四、學(xué)分銀行建設(shè)的幾個關(guān)鍵舉措

1.學(xué)分銀行生存的邏輯起點——功能需求問題的明確

對功能需求問題的確立，不是為了證明學(xué)分銀行是否有存在的必要性，而是為了了解學(xué)分銀行今后將面臨的群體、群體的需求數(shù)量、地區(qū)的需求差異、學(xué)習(xí)成果類型、開展的服務(wù)類型等系列宏觀、中觀乃至微觀方面的問題。只有需求旺盛了，學(xué)分銀行的供需雙方才能有活躍的業(yè)務(wù)行為。這是擺在廣大實踐者面前的一個十分重大的問題，是學(xué)分銀行建立數(shù)字化運行平臺功能確立的前提基礎(chǔ)，也是其今后賴以生存和發(fā)展的必要條件。正如學(xué)分銀行的“立交橋”修建完畢，“立交橋”能夠允許什么樣的交通工具行駛？“立交橋”應(yīng)有多大的承載量？“立交橋”能夠為交通工具的行駛提供什么樣便利的服務(wù)？這些均是在對功能需求的調(diào)研中應(yīng)該明確了解的問題。

學(xué)分銀行面對的需求對象包含了政府、辦學(xué)機構(gòu)和學(xué)習(xí)者，目前亟需與其建立密切聯(lián)系，了解他們的深層次需求，這些深層次需求均是驅(qū)動學(xué)分銀行前進的有效動力。比如，面對政府，應(yīng)該了解他們對學(xué)分銀行促進經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)教育融通、掌握教育大數(shù)據(jù)和提升國民素質(zhì)等方面的需求；面對辦學(xué)機構(gòu)，應(yīng)該了解他們對學(xué)分銀行資源共建共享、合作共贏、利益分擔(dān)機制等方面的需求；面對學(xué)習(xí)者個人，應(yīng)該了解他們對學(xué)分銀行服務(wù)方式、需要認證和轉(zhuǎn)換的學(xué)習(xí)成果類型、轉(zhuǎn)換后的學(xué)習(xí)成果去向等方面的需求。只有通過真正實地調(diào)查研究，明確了大眾的各種需求，學(xué)分銀行才能目標精準、有的放矢地在建設(shè)過程中聚焦問題，達到滿足政府在公共服務(wù)領(lǐng)域方面的需求和在公共政策方面的要求、促成聯(lián)盟機構(gòu)最佳利益共贏機制的形成、滿足學(xué)習(xí)者在學(xué)習(xí)類型和服務(wù)方式上的要求、促進認證學(xué)習(xí)成果最終轉(zhuǎn)換成學(xué)分的改革等等。

2.學(xué)分銀行建立的頂層保障——政府相關(guān)配套政策的支持

學(xué)分銀行的建立極其依賴政策、方針、制度等保障，因為方針和政策在中國教育本土行政化的語境中具有相當強的適用性。不同于國外的先立法后推進的模式，我國大多數(shù)改革試點通常是有了一定的經(jīng)驗之后再談立法程序，前期頒布的國務(wù)院規(guī)劃和教育部文件政策實際上在某種程度上起到了立法規(guī)范和制度引導(dǎo)作用。這其中最具代表性的是國務(wù)院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《教育部關(guān)于推進高等教育學(xué)分認定和轉(zhuǎn)換工作的意見》和各省根據(jù)國家的規(guī)劃制定的《教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，它們分別對推進“學(xué)分銀行建設(shè)”“學(xué)分銀行性質(zhì)”“學(xué)分銀行具體承辦單位”“學(xué)分的認證、積累和轉(zhuǎn)換”等方面作出規(guī)定。

但就當前開放大學(xué)建設(shè)學(xué)分銀行的整體而言，這些政策還亟需政府有進一步詳細的指導(dǎo)意見或配套政策支持，明確學(xué)分銀行在地位上的合法性、機構(gòu)設(shè)置的合規(guī)性、運行管理的科學(xué)性、認證轉(zhuǎn)換的標準性和監(jiān)督評估的權(quán)威性等原則，這是關(guān)乎學(xué)分銀行諸多設(shè)想是否能付諸實踐、能否得到各個部門支持和機構(gòu)聯(lián)盟信任的問題。建議由政府來發(fā)布規(guī)范性意見和政策，實施教育縱向銜接、橫向溝通的工作，能明確學(xué)分銀行學(xué)習(xí)成果認證轉(zhuǎn)換時的資歷框架確立、具體目標、涉及范圍、管理機構(gòu)、認證機構(gòu)、標準制定的程序和辦法等一系列問題。因為只有明確了這些具體措施，學(xué)分銀行才能有向可循、有規(guī)可依，才能確立地方政府經(jīng)費投入的基本比例和增長機制，社會各方才能了解在建設(shè)中應(yīng)該履行的權(quán)利和責(zé)任、教育資源的整合、聯(lián)盟的協(xié)調(diào)、資源平臺的搭建等問題。

圖3給出了ROC(榮昌)與WUL(武隆)臺接收函數(shù)剖面，ROC臺站波形圖上，P波初至大約5s產(chǎn)生Ps震相，隨后，16s位置產(chǎn)生較直觀PpPs震相，22s位置產(chǎn)生PpSs+PsPs震相；而WUL臺站的波形圖中，可以看到Ps震相在5s后出現(xiàn)，緊接著在18s的地方出現(xiàn)了PpPs震相。

另一種解決保障制度的方法是，由政府引導(dǎo)聯(lián)盟機構(gòu)制定學(xué)分銀行章程，按照法律法規(guī)和遵照一定程序，以“準法”的形式確定學(xué)分銀行的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織架構(gòu)、加盟機構(gòu)權(quán)利和義務(wù)等關(guān)鍵性問題。在當前缺乏國家終身教育立法、繼續(xù)教育條例或?qū)W分銀行法規(guī)等上位法的前提下，由政府認可的學(xué)分銀行內(nèi)部“憲法”來替代這些法律法規(guī)等，也能起到保證學(xué)分銀行獨立地位、指導(dǎo)學(xué)分銀行前行、規(guī)范學(xué)分銀行運行的作用。

3.學(xué)分銀行啟動的體制支撐——學(xué)習(xí)成果標準認證體系的確立

認證和轉(zhuǎn)換是學(xué)分銀行中最重要的核心業(yè)務(wù)，落實學(xué)分銀行學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換的重要前提條件之一是，建立明確的學(xué)習(xí)成果標準認證體系，即在聯(lián)盟中，確立同質(zhì)化的學(xué)習(xí)成果標準體系，為轉(zhuǎn)換成不同的學(xué)分奠定基礎(chǔ)。對于相同教育領(lǐng)域的不同教育機構(gòu)而言，由于采用了不同的教學(xué)計劃、課程、教材和考試標準，導(dǎo)致知識體系存在著巨大鴻溝，質(zhì)量和水平也存在顯著差異，更遑論不同領(lǐng)域和不同層次教育機構(gòu)之間學(xué)習(xí)成果的差異。突破方式是建立學(xué)習(xí)成果認證標準體系，包括資歷框架、學(xué)分標準、單元標準、轉(zhuǎn)換規(guī)則等基礎(chǔ)標準，以及規(guī)范、流程等工作標準。因此，有必要組建由普通本科院校、高職院校、成人高校等各類學(xué)歷教育機構(gòu)和行業(yè)、企業(yè)等非學(xué)歷機構(gòu)加盟的教育聯(lián)盟，形成學(xué)習(xí)成果標準認證體系。

第一，就學(xué)歷教育成果而言，這種類型的標準，更多的是基于各級學(xué)習(xí)成果基準而產(chǎn)生的資歷框架(共同參照系)，通常包含了專科、本科、碩士研究生、博士研究生在內(nèi)的等級要素和對學(xué)習(xí)成果等級的描述。等級要素有助于增加各類學(xué)習(xí)成果的透明度和可比性，促進框架中各組成部分統(tǒng)一和銜接；學(xué)習(xí)成果等級描述是對涉及各種類型學(xué)習(xí)成果所承載的知識、技能和能力的原則性、概括性的描述，便于對框架中每一等級的學(xué)習(xí)成果有總體、概括的理解，同時為制定認證單元標準提供原則性指導(dǎo)。接下來，再通過對知識認證單元的比對，進行學(xué)習(xí)成果認證。認證單元亦可按照一定的規(guī)則組合成不同類型的學(xué)習(xí)成果，包含要素為課程名稱、學(xué)分、內(nèi)容(知識、技能、能力)、學(xué)時、層級、教學(xué)方案、考核說明等。學(xué)習(xí)成果認定標準不只是單獨的一個標準，而是分門別類、分層次、分維度的由若干認定標準組合而成的龐大標準體系，最終形成具有共同標準的學(xué)習(xí)成果認證體系。

第二，對于非學(xué)歷教育成果而言，主要基于不同教育類型學(xué)習(xí)成果，如非學(xué)歷教育或非正式學(xué)習(xí)時產(chǎn)生的成果的認證標準。由于是不同的領(lǐng)域，認證起來非常困難，需要行業(yè)、企業(yè)等部門做出努力，形成共同認可的標準體系，這種體系同樣可以參照知識單元標準來進行，不再贅述。只有明確了學(xué)習(xí)成果標準認證體系，在“框架+標準”的技術(shù)路徑下，以學(xué)習(xí)成果認定標準作為基準，通過差異對比，確定相互之間的對應(yīng)關(guān)系，才能實現(xiàn)相近或者相同學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)換。

4.學(xué)分銀行活躍的動力機制——合作共贏機制的構(gòu)建

學(xué)分銀行要長遠生存和發(fā)展，需要各方積極參與進來，而積極參與的前提條件是構(gòu)建合作共贏機制。合作共贏機制是一種動力機制，有了動力，學(xué)分銀行才能持續(xù)發(fā)展。對于學(xué)校和機構(gòu)而言，參與學(xué)分銀行聯(lián)盟，必須要有足夠的利益驅(qū)動，這種驅(qū)動是具有社會責(zé)任和公益良知的教育機構(gòu)和社會機構(gòu)共同追求的理想信念，即期望贏得社會“名聲”。同時，這些教育機構(gòu)和社會機構(gòu)也希望能在公益性的基礎(chǔ)上附帶特殊的盈利服務(wù)，作為今后發(fā)展的動力。因此，構(gòu)建學(xué)分銀行合作共贏機制，是必須且必要的。

一方面，進行資源整合與共享，創(chuàng)建學(xué)習(xí)資源(MOOC)超市平臺，產(chǎn)生經(jīng)濟效益。學(xué)分銀行業(yè)務(wù)不應(yīng)只局限于學(xué)習(xí)成果的管理、學(xué)分的認證和兌換，還應(yīng)該具備“前店后廠”的功能——前店是擺設(shè)經(jīng)過資歷架構(gòu)分層分類、眾多聯(lián)盟機構(gòu)評審認可的標準化學(xué)習(xí)資源的“超市”，后廠是能生產(chǎn)和提供不同優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)資源的教育機構(gòu)“供貨商”，學(xué)分銀行是集學(xué)習(xí)、測評、認證、轉(zhuǎn)換、兌換于一體化的、功能活躍的、便利的數(shù)字化服務(wù)平臺。但值得注意的是，學(xué)分銀行并不具備真正的辦學(xué)功能，也非辦學(xué)機構(gòu)，數(shù)字化平臺只是承載學(xué)分銀行業(yè)務(wù)的載體。平臺當中的學(xué)習(xí)和測評功能應(yīng)由提供其學(xué)習(xí)資源的教育聯(lián)盟機構(gòu)完成，學(xué)分銀行在其中扮演的角色是——提供管理和支持服務(wù)。換言之，學(xué)分銀行就像網(wǎng)絡(luò)商城，允許不同的教育聯(lián)盟機構(gòu)攜經(jīng)專家委員會評審?fù)ㄟ^的優(yōu)勢資源，放置于商城平臺上。在這個平臺中，有公益的、免費的資源，也有收費的資源。學(xué)習(xí)者在學(xué)分銀行注冊后，可自愿選擇免費的資源學(xué)習(xí)，也可以付費進行資源學(xué)習(xí)和考試，最后參與學(xué)分銀行平臺的學(xué)習(xí)成果認證和積累，這樣一來，有利于各個教育機構(gòu)和學(xué)校利用自己的資源產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

另一方面，以利益驅(qū)動，達成多方共贏。要使全社會認識到，學(xué)分銀行是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目。政府方面可以牽頭鼓勵建立“社會機構(gòu)—學(xué)分銀行”聯(lián)合體，促使社會機構(gòu)對學(xué)分銀行進行投資，獲得社會名聲，學(xué)分銀行同時為其提供教育咨詢、人才培訓(xùn)、學(xué)習(xí)成果認證查詢以及廣告招聘等社會服務(wù)，獲取后續(xù)發(fā)展維護資金。[21]進一步完善企事業(yè)單位、社會團體、行業(yè)組織、公益基金等發(fā)展終身教育事業(yè)的激勵機制，形成政府主導(dǎo)、行業(yè)參與、市場介入的充滿活力的良性投入機制。

5.學(xué)分銀行獲取認同的途徑——突破習(xí)慣勢力的阻擾和加大宣傳推廣

長久以來，制度化的文化和習(xí)慣容易形成對舊有事物的心理依賴，從邏輯層面來講是思維定式，從文化層面來講是路徑依賴。由政府到社會，對于舊事物的“習(xí)慣”，容易從根本上否定或質(zhì)疑某個新生事物的存在，因此，學(xué)分銀行發(fā)展的外生動力在于是否能突破習(xí)慣勢力和路徑依賴。必須破除全社會對學(xué)分銀行的認識盲區(qū)，使全社會能夠認可終身教育立交橋的概念和學(xué)分銀行溝通銜接的重要功能，即：建立學(xué)分銀行，形成暢通的學(xué)習(xí)成果認證與轉(zhuǎn)換渠道絕不是全社會一時的熱情，也絕不是政府一時頭腦發(fā)熱的行為，而是當前社會普遍達成的提升個人受教育年限、形成終身學(xué)習(xí)型社會的共識，建立學(xué)分銀行將有利于未來人類社會的發(fā)展。

因此，第一，應(yīng)該加大對學(xué)分銀行的宣傳，建議政府定期組織不同的學(xué)校和機構(gòu)參加學(xué)分銀行的宣傳會和動員會，破除這些學(xué)校和機構(gòu)對學(xué)分銀行關(guān)于是否消解高校個性化教育或降低教育質(zhì)量標準的誤解。第二，以政府的身份和角色邀請不同行業(yè)、企業(yè)加盟進入學(xué)分銀行，爭取這些行業(yè)企業(yè)能夠積極參與學(xué)分銀行標準的制定，以學(xué)分銀行為中介溝通行業(yè)、企業(yè)與學(xué)校，使各方能夠認識到學(xué)分銀行是一項將公益責(zé)任、社會責(zé)任和經(jīng)濟利益結(jié)合起來的好的社會重大項目。第三，學(xué)分銀行積極進行自我推廣，如增加廣告投放、契合當今學(xué)習(xí)者的愛好和需求，開發(fā)更加便捷的學(xué)分銀行手機應(yīng)用程序等。第四，學(xué)分銀行自身應(yīng)該“苦練內(nèi)功”，強化內(nèi)涵建設(shè)，從品牌確立、聯(lián)盟組建、平臺搭建、標準設(shè)立到服務(wù)體系，形成一系列的標準化運行流程，加快內(nèi)外部質(zhì)量監(jiān)督保障機制的建設(shè)，接受過程監(jiān)督與評估，增強工作的執(zhí)行力，提升學(xué)分銀行的公信力和權(quán)威度。

開放大學(xué)在學(xué)分銀行建設(shè)中扮演著關(guān)鍵的角色，發(fā)揮著重要的作用，也必須承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，這些責(zé)任就是以社會需求為導(dǎo)向，以政府的政策文件或相關(guān)制度為引導(dǎo)，加強改革力度，確立學(xué)習(xí)成果認證標準體系，創(chuàng)建合作共贏機制。同時，在政府的引領(lǐng)、主導(dǎo)、整合和協(xié)調(diào)下，開放大學(xué)要積極突破體制障礙，深化對終身教育立交橋理念的理解，打破當前學(xué)分銀行建設(shè)中面臨的僵局與困境，為形成人人向?qū)W、路路溝通的終身教育學(xué)習(xí)型社會奮力前行。