深化財稅體制改革:河北領航

齊守印

財政體制既是財政責權配置的基本規則體系，也是財政資源運行的基本軌道，因而具有重要的經濟和政治功能。

完整的財政體制包括一個基礎和縱向、橫向兩大系列的責權劃分規則體系，是保證國家職能正確有效行使和經濟社會健康運行發展的一項基本制度。

解決三大問題

科學的財政體制要求遵循分工規律，正確處理政府與市場在資源配置方面的分工關系以及公共權力機構內部橫向、縱向財政管理責權的科學合理分工關系，明確劃分財政與市場配置資源邊界、公共經濟主體橫向管理責權劃分和各級政府間財政責權關系。

構建科學的財政體制，既是一個國家或地區公共財政現代化的主要標志和內在要求，也是正確發揮財政職能有效促進經濟社會科學發展的根本條件。主要解決以下三個方面的問題：

1是兼顧政府和市場調節作用的有效發揮，合理界定公共財政職能范圍。也就是要清楚合理地確定在經濟社會發展方面哪些事情應該由政府籌資來辦、哪些事情應該由企業和個人(家庭)這些市場活動主體自行籌資；將財政資源配置職能限定于解決公共性問題，避免公共財政職能不適當地向市場競爭領域過分延伸，導致對民間經濟的擠出效應，減損整個國民經濟體的效率，這是整個財政體制的基礎。

2是構建能夠保障公共經濟體有效運作的橫向財政體制。橫向財政體制是指國家財政責任和權力在立法、行政、司法三類政權機構以及政府不同部門之間的配置。合理而詳細地界定各個公共權力機關、政府與財政部門、財政部門與其他公共部門之間的財政管理權責，直接關系到財政資金配置、使用效益和財政管理效率，進而關系到整個公共經濟活動效率。

3是構建有利于經濟社會科學發展的縱向財政體制。縱向財政體制是由政府間財政支出貢任劃分、財政收入分孚和轉移支付三大環節環環相扣構成的有機體系。各級政府支出責任劃分應當符合政府之間效益外溢性和承受能力的原則，收入權利劃分應當符合權責對稱和管理效率原則，政府間轉移支付制度應當有效解決財政縱向平衡和地區間基本公共服務均等化問題。

合理配置橫向財政責權

從2003年開始，河北省財政廳在政府內部層面對實現橫向財政體制的科學化進行了認真研究，2005年以地方政府規章形式出臺了《河北省省級預算管理規定》。

《規定》列政府與一級預算單位、財政部門與其他公共事務部門之間的財政管理責任與權力配置作了比較清晰的界定，明確了財政預算管理過程中政府的核心地位、財政部門的綜合管理責權和其他公共事務部門、單位應有的責任與權力，基本構建起政府內部不同層面符合規律的財政管理責權配置關系，較好體現了責權明確、依責賦權的原則，為財政管理中有效發揮政府的主導作用、財政部門的綜合樞紐作用、其他部門和單位履行特定公共服務所需的財政管理責權提供了法制依據。

劃分財政支出責任

政府間財政支出責任劃分是財政體制的關鍵環節。

為了提高專項轉移支付調控效果，并為政府間收入劃分提供依據，2005年河北省財政廳對地方各級財政支出責任劃分進行了重點研究，2006年形成初步框架，2007年提出了省以下政府間財政支出責任劃分方案，對義務教育、公共衛生、環境保護等249項支出責任提出了劃分意見。

2008年，選取其中的12類47項支出進行了首批改革試點，明確省、市、縣所對應的財政支出責任，對涉及全省整體利益、跨區域的重大公共事務由省級承擔主要財政支出責任；對適宜基層政府管理的一般公共事務由市縣政府承擔支出責任；對兩級以上政府共同承辦的公共事務，建立財政支出責任合理共擔機制，在分擔形式上，針對不同責任的性質，分別采取了按項目分擔或按比例分擔的方式。2009年試點范圍擴大到114項支出，并相應推進了全省交通和交警兩個系統財政財務管理體制改革。2010年將試點范圍擴大到現行所有支出責任，不斷健全各級政府間財力與支出責任相匹配的體制，推進基本公共服務均等化。深化收入劃分體制改革

2002年借助中央推進所得稅分享改革的契機，著眼于推進財政體制的科學化，按照“簡明規范、利益共享、風險共擔”的原則調整了省與市縣之間的稅收分享體制。之后，按照社會主義市場經濟體制和公共財政體系建設的要求，不斷改革完善省以下財政體制。

(一)財政體制“激勵性”

著眼于促進各地區經濟加快發展，2003年開始實施第一輪激勵性財政體制。在激勵性財政體制下，取消原先省集中市縣“四稅”50％增量的政策，改為針對不同地區特點的分類激勵政策：對張家口、承德兩個困難地區以及國家和省政府確定的其他扶貧開發重點縣，實行“四稅”收人“定額分享、超收全返”政策；對其他市縣，實行“超分成增長率收入全返”的激勵政策。

2008年又開始實施新一輪激勵性財政體制。以近3年各地區包括人均GDP、人均財力、農民人均純收入和機關公務員津補貼水平在內的財政經濟綜合平均值為標準，把全省136個縣(市)劃分為困難、中間、較好三類地區，分類施策，以不同力度激勵三類地區競相發展。對困難地區實行省“四稅”收入“定額分享、超收全返”政策；對中間和較好地區實行“超分成增長率收入全返”政策，中間地區和較好地區分成增長率分別為5％和8％。對11個設區市本級全面實行“超分成增長率收入全返”政策，根據近三年市本級財力情況和市直機關津補貼水平分別實行5％和8％兩檔不同的分成增長率。

(二)引導經濟結構優化升級

如果說激勵性財政體制重在“激勵”的話，那么體制優惠政策則更側重于“引導”。

一是為加快打造沿海經濟隆起帶，充分發揮經濟增長極在經濟發展和結構優化中的引領作用，相繼對唐山曹妃甸新區、滄州渤海新區核心區實行了“四稅”收入“定額分享、超收全返”的激勵性財政體制政策；二是為打破行政區劃對經濟資源合理流動的制約，加快優勢產業聚集，優化生產力布局，實施鼓勵異地投資稅收分享的財政體制政策；三是著眼于科學發展、可持續發展，抑制亂采濫挖行為，調整資源稅收入劃分體制，改變資源稅收入縣級獨享的局面，從2008年起，資源稅收人實行省、市、縣按比例分享；四是著眼于促進高新技術產業發展和農業產業化經營，將新建擴建高新技術企業和農業產業化龍頭企業新增增值稅省級分享部分下劃市、縣，促進高新技術產業發展和農業產業化經營；五是著眼于促進縣域第三產業發展，省級不再分享縣(市)新增一般營業稅，這些調整都初步發揮了預期效應。

(三)大力推進省管縣

2005年，對22個縣(市)實施了擴權強縣改革，擴權縣(市)享有與設區市相同的部分經濟和社會管理權限，包

括計劃直接上報、財政直接結算、經費直接安排、政策直接享用等11個方面62項。省財政對擴權縣(市)實行財政體制直接管理模式，稅收收入劃分仍以“四稅”分享為基礎屬地征收，在中央及省級分享比例不變基礎上，原市縣分享部分全部歸擴權縣所有，市級不再分享。

在公共財政建設的視角下，擴權強縣改革實質上是一次省管縣體制模式的試點。2009年省直管縣總數達到64個，2010年擴大到92個。

(四)加快縣鄉財政體制改革

縣鄉財政體制一直是財政體制管理中的薄弱環節。2002年以前，河北的縣鄉財政體制五花八門，很不規范，體制效能難以有效發揮。2002年，在全省推行“統收統支加激勵”和“相對規范的分稅制”兩種體制模式。2005年，按照因地制宜、分類指導的原則，明確相對規范的分稅制和統收統支加激勵體制的適用范圍，并且就實行分稅制的鄉鎮支出責任和分享收入項目提出了具體要求，當年在12個縣試點，2006年擴大到81個，2007年擴大到126個，2009年實現全覆蓋。

2010年進一步完善縣鄉財政體制模式，縮減實行分稅制的鄉鎮數量，每個縣(市)實行分稅制鄉鎮控制在1/4左右；將統收統支加激勵體制改為統收統支體制，以更有力地促進縣域經濟資源的集約化配置和一般鄉鎮政府職能向社會管理、公共服務方面轉型。經過幾年的運行，兩種體制的預期效果逐漸顯現。分稅制調動了鄉鎮自我發展的積極性，加快了縣域經濟和農村城鎮化發展步伐；統收統支加激勵體制緩解了縣鄉財政困難，保障了基層政權的正常運轉，維護了社會穩定。

推進政府間轉移支付改革

著眼于增強政府間轉移支付資金分配的科學性和精細化程度，采用因素公式法，規范一般和專項轉移支付制度。1995年開始在省對困難縣的一般補助資金分配上采取規范的辦法，增加了兩個照顧因素，即地理性增支因素和人口密度因素，對地理環境惡劣、人口密度低的縣在計算公用經費支出需求上給予適當照顧；一個鼓勵因素，即按糧棉產量增加補助金額，以促進糧棉生產；一個制約因素，即確定財政困難縣應有的財政供養人數，以促進控編減員。在專項轉移支付方面，1996年根據地方人口、經濟總量、財力水平、相關人員數量等客觀因素，采用數學公式測算分配“二片貧困地區義務教育工程”資金補助額，以后逐步將這種科學分配方法應用于所有社會發展性專項轉移支付。

這些年來一直堅持這種規范透明的分配辦法，并根據經濟社會變化，逐步增加細化影響因素，使資金分配更科學，既擺脫了人為因素干擾，又強化了政策導向功能，促進了全省縱向與橫向財力均衡，促進了地區間基本公共服務均等化。