我國政策議程設置的問題及對策

魯先鋒

[摘? 要]政策議程設置內嵌于政治系統，具有歷史繼承性和時代特色。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，我國政策議程設置模式也開始從政府主導式、內在創始型向精英發動、多元參與的混合模式轉變。當前政策議程設置具有明顯的多元化、網絡化和復雜化特點，政策議程模式的發展需要突破非理性的政策替代、隨機性的政策行為、被動式的政策創新等多方面問題，并在主體行為、程序正義和模式創新等方面有所作為。

[關鍵詞]政策議程設置;多元參與;程序正義;模式創新

[中圖分類號]D60? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）05-0024-06

政策議程設置是公共政策的一個環節和重要內容，強調特定社會背景下，政府等主體為實現自己的目標而將其訴求納入政策框架的過程。政策議程是由特定的政策問題引發的，在不同社會結構下，各主體的決策地位和影響政策議程的方式均不相同。在傳統決策體制中，政府壟斷了資源分配和公共管理事務，強政府與弱社會之間的不均衡導致政策議程設置主體之間的權力失衡。相對于精英決策、閉關決策，公眾參與政策過程受到較大限制。隨著市場體制的不斷完善、社會利益訴求的多元化以及民主決策的發展，我國政策議程設置模式正發生著新的變化。一方面，公民社會的發展、網絡社會的興起，政策制定的多元化、民主化越發明顯。另一方面，政策議程設置模式變遷中也出現了非理性參與、政策創新不足、政策行為缺乏規范等諸多問題，這既是新時期政策議程模式發展的挑戰，也是政策議程發展的契機。

一、當前我國政策議程設置的特點

政策議程設置作為公共政策過程的一個環節，內嵌于特定的政治制度并受其影響。社會環境是政策議程設置模式變遷的驅動因素，也是約束因素。“如果政府中樞決策系統嚴格地受制于、并且僅僅反映各種社會勢力、經濟利益或傳統的政策正統思想，那么，政策制定的靈活余地及其對現實的作用在方向上（如果不是在強度上）就會內在地非常有限（即中央政策制定可能在符合占支配地位的經濟利益等方向上具有強大的影響，但無力采取其他方向的政策）。”[1]85現階段，我國政策議程設置的特點主要表現在以下幾個方面：

（一）參與主體的多元化

政策議程設置的參與主體是那些對政策議程設置活動產生直接或間接影響的個人、團體和組織。由于權責關系和政治制度安排，立法、行政、司法和執政黨在憲政體制內處于核心主體地位，具有政策制定的合法性職能。在體制外，不同的公民團體、利益團體、黨派、大眾媒介等主體也通過各種方式參與政策議程。與前者相比，體制外主體對政策制定過程的影響是有限的。在法理上，政府與公眾的決策權力本質上是一致的，在民主制國家中，政府是由民眾直接或間接選舉產生的，應代表民眾來管理國家和促進社會發展，因此公民擁有決策的權力，否則不是民主的政府。另一方面，政府代表民眾治理國家，自身應承擔相應的決策職能，否則不是有效的政府。無論西方資本主義國家倡導的“天賦人權”，還是社會主義國家倡導的“人民主權”都將公民置于基礎性地位而獲得天然合法性。但政府與公眾的決策根源的一致性被現實的決策分工所切割，甚至導致現實民主決策的偏離。

決策過程的多元化取決于兩方面原因：一是民主不是社會的“懸浮物”，而是扎根于社會現實環境。社會發展必然導致社會的分層，社會分工的發展以及市場競爭導致主體身份的變遷，實際上使公眾逐漸形成多層次、多元化的主體，每一類主體由于生存環境、目標、利益訴求的差異，對政策訴求也有所差異，這種差異容易引發主體之間的競爭和沖突。二是多元主體的根本利益或長遠利益或許是一致的，但主體的覺悟、認知和目標并不相同，有些主體追求根本利益或長遠利益，有些主體關注當前利益最大化。例如，面對經濟發展與保護環境，政府、企業、公民等主體目標之間往往存在一定差異。在不同政策過程，參與的主體不相同，甚至在同一政策的不同參與階段，各主體的地位和作用也存在差異。有些政策制定的開始階段，公眾對事件關注不足，由政府壟斷著決策過程。此后，由于媒體的宣傳或公眾自組織不斷加強，公眾對政府施加壓力，迫使政府在決策方面作出退讓，這一階段公眾參與打破了政府的決策壟斷，并影響了政策的走向。

（二）政策情境的網絡化

公共政策制定依賴于特定的社會環境，網絡傳播使政策環境趨于復雜化。一方面，網絡傳播能夠突破現境中人與人話語交流的空間局限性，為全國乃至全世界不同民眾就共同感興趣的主題進行交流提供可能，突破了廣場民主的現實限制，締結了易于交流的、討論的、慎思的公共空間。與電視、報刊等傳統媒體相比，網絡傳播缺乏“把關人”，公眾“原生態”的信息可以在網絡上得以傳播，個人可以自由地收發信息，具有自我設置議程的功能，改變了傳統媒體向公眾的單向的、被動的信息傳遞，帶來了傳播革命。另一方面，網絡既可以消減地理參數障礙、收入差異、職位高低、權力干預等交流壁壘，[2]也提供了網絡發泄和網絡暴力的場域，且現實生活中的不平等可以遷移到網絡空間，如網絡媒體巨頭可以通過刪帖和屏蔽等方式控制信息傳播，政治權威、商業巨頭、社會達人、民意領袖等強勢主體依然能夠獲得更大的網絡話語權，網絡空間的“沉默的螺旋”和“群體極化”現象也存在，在消除傳統溝通藩籬的同時，以自己獨特的方式構建了新的不平等。

總體而言，網絡將原子化的個人以交談的方式重新聚集在同一空間，社會的群體分層在網絡條件下變得模糊了。對于政府決策主體而言，應該將網絡意見視為社會領域向政治系統信息流動的“傳遞帶”，政府決策者應及時覺察、認識和判斷公眾關心的社會問題，并作為決策的依據。或者通過網絡和其他媒體對相關問題進行回應，引導網絡交談向理性化、慎思發展，培養公民的理性慎思能力、公眾民主精神和獨立參與的習慣。有些網絡事件迅速引發公眾的廣泛關注，政府如果缺乏應對輿情的態度、能力和技巧，往往造成政策制定的被動，甚至進一步激化社會矛盾，誘發集體上訪、“散步”等社會抗爭行動，政府的權威、聲譽和合法性也因此受到質疑。

（三）運行過程的復雜化

政策議程設置是一個多主體參與的動態過程。信息收集和處理的挑戰性、主體認知的限度和差異性、制度化過程的缺陷以及政策環境模糊性都可能對政策議程設置產生影響。從政策議程設置過程看，主要體現在三個環節：首先，政策問題構建的差異。政策問題是客觀存在的，如自然災害、金融危機、通貨膨脹、社會犯罪、網絡安全、環境污染、戰爭沖突等問題反映了客觀世界矛盾，這些問題必須為相關主體認知后才能得到解決。而不同主體對同一問題的認知并不相同，即不同主體對政策問題的建議存在差異。如社區公眾可能將垃圾焚燒發電項目視為影響居民健康安全、財產貶值、地區景觀、環境質量等負外部性問題的來源，從而反對這些決策。反之，政府一般承擔本地區垃圾處理的職能，且對項目信息有更多了解，認為垃圾焚燒技術成熟、環境污染可控，是當前人類解決垃圾圍城問題的最佳方式，理應推上政策議程。主體在“感知”問題情境后，需要對問題進行自我建構，并主動開展信息“搜索”工作，在認知模式引導下將各種問題和意見匯聚成問題網絡，繼而探索更具體的規范問題，從而實現感性到理性再到規范的轉化過程。其次，政策問題的拓展。有些政策問題在觸發機制的作用下，形成持續的影響，引發了越來越多主體的關注，最后成為社會的焦點問題。如SARS、流行感冒等傳染疾病起初在少數人之間傳播并沒有引發社會的關注，等擴散到更多人群和更廣地區，便在短期內引起了社會的恐慌。政策的問題拓展也可能消除群體的認知差異和認知沖突，推動政策主體之間的共識過程。一方面，政府各部門和內部人員的共識，包括內部的宣傳、教育和討論活動，以及民主集中制、少數服從多數的制度保障。同時，政府內部的共識并不能替代公眾的共識，只有科學的政策才真正地為公眾所理解和支持，政策才能發揮實際作用。這需要建立政府與公眾之間的溝通橋梁，推進政策民主化過程。另一方面，公眾等外部主體的參與所產生的政策認知差異和行為沖突。在缺乏緩解機制條件下，這種分歧容易引發主體的分化，最終導致主體的抗爭行為。有些時候，這種認知分歧不是對抗性的，而是競爭性資源分配關系。在一定的社會條件下，有限的資源供給能力成為束縛政府服務能力的“瓶頸”，有些問題不得不被排除在政策議程之外。各種問題及相聯系的群體為優先推進政策議程設置，不得不開展開激烈的競爭。

二、政策議程設置存在的問題

中華人民共和國成立以來，我們逐步建立了以人民代表大會制度為核心的社會主義民主制度，從根本上保障了人民當家作主的基本要求。多黨合作和政治協商制度為中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體和各族各界人士參政議政提供了平臺。在基層，農村村民自治制度和城市居民自治制度有效地保障了基層群眾自主參與決策的需求。同時，聽證會、座談會、征求群眾意見等各種具體公眾參與形式為相關群體參與政策過程發揮了積極作用。但任何一種民主制度都存在一個漸進的發展過程。在市場經濟和社會多元化背景下，公眾對政府提出了更多不同的要求，決策者素質、政府回應能力、主體的非理性、政策行為的隨意性等因素影響了政策議程設置活動的有序發展。

（一）非理性的政策替代

理性主義是以“經濟人”假設和功利主義為基礎的一種分析理論，表示政策涉及的相關主體都致力于謀求自身利益的最大化。在理想狀態下，政策應滿足公共利益和個體利益的共融發展，但更多情形下，兩者不是同向度變化的。有時公共利益增加不得不犧牲其他個體利益，或者個人利益增加造成公共利益的減少。因此，理性的公共政策應體現公平、正義等基本原則，即使為了公共利益而損害的個體利益，也應該獲得相應的補償。從形成機制看，非理性的政策議程設置主要表現為幾個方面：（1）在追責機制軟約束和公眾監督乏力的情形下，政府為追求自身利益的最大化，如GDP增長和政績工程、形象工程，將不符合人民長遠利益和有失公允的政策提上政策議程。（2）公眾的非理性參與對政策議程的影響。如果政府決策本身存在不合理，那么公眾的參與對政府本身來說就是一種約束和監督，有利于推進決策民主化、科學化進程;如果政府決策本身具有合理性，而公眾從局部或自身利益出發，通過“輿論風暴”和社會行動對政府施加影響，政府基于維持社會穩定和政府形象考慮，采取不恰當的退讓策略也是不符合正義的要求。葉海卡·德洛爾認為決策者的非理性受到情境因素（危機）和時間資源的有限性的影響，“由于社會壓力和緊張狀態的作用，深重的危機可能導致非理性行為，而且處理危機的重要組織還可能犯許多意想不到的錯誤。”[1]182決策者或疲于應付，或難以做出縝密的思考。2010年“藥家鑫事件”中，廣大網民紛紛對“富二代”、“官二代”、“軍二代”之稱的藥家鑫進行譴責和輿論討伐。在藥家鑫死后，被害者家人向藥家鑫父母索要20萬贈款時，眾多網民又開始對被害方“既要命又要錢”的行徑進行譴責，有些網友甚至對藥家鑫遭遇表示同情。從本質上看，司法審判應保持公正與理性，謹防強權和輿論的干擾。當然，政府也可以采取溝通、宣傳、協商等方式引導公眾理性參與，保持政策議程設置的合理性。

（二）隨機性的政策行為

政策議程設置是政策系統內外部各種因素共同作用的結果。當某一問題或危機事件出現時，客觀要求政府作出反應。這種“刺激—反應”具有應急性和有效性要求。隨機性政策干預能夠在極短時間內將政策問題提上政策議程，從而迅速化解危機，恢復社會正常狀態，“危機越是普遍或致命，有效的危機決策就越顯得關鍵。”[1]181這種政策回應的應急性和隨機性的特點一般強化了決策核心的地位，同時也缺乏嚴密的調研，缺少外部主體的參與和協商，因為“公眾對政策問題的態度、爭論和見解的總體水平頗成問題，尤其表現在復雜和敏感的政策問題上。”[1]205決策更多地依賴于決策者的認知和判斷，決策者的素質越高，決策的質量也越高。但是政府主導決策和閉門決策無疑增加了決策的風險。因為決策功能“集中在政府中樞決策系統的核心部位，這個核心保密甚嚴，不易為外界所觀察和探討”。[1]183

政策的規范化要求決策者遵守既定的法制和制度、程序要求，從而對決策者的隨意行為進行限制，促進決策的民主化和科學化。盡管有些領域，尤其是缺乏制度規范的新興領域，隨機行為有利于解決公共管理的實際需要。因此，有學者認為政策過程“并不取決于僵硬的規章或程式”，[3]而是各種決策傾向互動的結果。政策的隨機性與規范性也存在一定的聯系。隨機性行為中的合理性因素和規律性的東西可以吸納到制度中去，為制度的規范化進程提供經驗積累，成為解決同類問題的依據。反之，如果隔斷隨機性與規范性之間關系，將本該上升到更高規范性層面的問題納入隨機性決策，則不利于政策議程設置的有序化進程。2017年11月，“紅黃藍幼兒園虐童事件”發生后，公安部門和教育部門迅速做出反應，對幼兒家長反映的虐童事件進行及時處理，國務院相關部門對各地幼兒園規范辦園行為開展專項督察，同時教育部也要求從這些事件中吸取教訓，積極推進學前教育立法工作。

（三）被動式的政策創新

在某些領域，政策議程設置長期延續過去的決策框架和運行軌跡，不愿意隨著決策環境的變化做出相應的模式創新，這種惰性的、保守的特質易于產生決策的路徑依賴。例如，1982年5月12日，國務院為了維護城市社會穩定頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，該政策在孫志剛事件發生之前已經運行了21年。隨著時代的變遷，這種限制人口流動的政策越來越阻礙了社會發展。根據統計，從1979-2000年，我國城市化水平以年均0.81%的速度快速增長，是1949-1978年的3.24倍。[4]1999年，北京市共收容遣送人員14.9萬人次，到次年上半年已達18萬人次。2000年，廣東省收容遣送的人員達58萬人次。這些遣送人員中85%以上是農民工。另外，政策執行過程中，毆打、拘禁等肆意侵犯人權的現象時有發生。顯然，這一制度與我國城鄉一體化進程和勞動力市場的自由流動背道而馳，但究竟是什么因素又阻礙了這一制度的更新呢？2003年6月，國務院法制部門也坦率承認政府早已覺察到該制度的弊端，“至少有十年我們都在研究這個問題。”[5]而孫志剛事件發生后，僅僅兩個月時間，國務院就出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，替代了原有的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，從側面也證明不是政策問題過于復雜，而是政策創新不足，導致政策議程設置的被動性適應。除決策的路徑依賴限制外，政策變革帶來的未知風險和既得利益部門的反對都產生了一定的影響。

三、推動政策議程設置科學化發展的對策

政策議程設置的問題既可歸結為社會環境整體性變遷所產生的障礙，如社會結構變化帶來的主體多元訴求，網絡新媒體帶來的溝通環境變化，也有決策者自身觀念、民主決策制度建設不足等諸多原因。基于此，需要提升政府及社會公眾參與政策制定的理性，完善政策制定的程序，推動政策議程設置模式的創新。

（一）提升政策議程設置的理性

首先，需要提高政府主體自身的決策理性。政策問題一般具有客觀性，反映了應然與實然之間的差異。政策主體應在正確理論指導下推動問題的識別、判斷、建構和解決。在社會主義國家，政策議程的價值評判標準應在根本上維護廣大人民群眾的利益，“一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發;向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發點。”[6]為此，既要發揮黨對決策的引導作用，制定總的路線、方針、政策，同時要積極發揮群眾的參與作用，堅持群眾路線，做到“從群眾中來，到群眾中去”。[7]2006年國務院在新醫改政策制定過程中，先后兩次公開征求網民意見，2009年國務院在出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》過程中，通過專設郵箱、教育部門戶網站等方式向社會公開征求意見。政府在制定這些政策過程中，通過開門決策方式，積極吸納各界群眾意見，并收到良好的社會效果。

其次，需要提高公眾參與決策的理性。基本的素質、合適的知識和判斷能力是公眾參與政策議程的基本條件。這些素質能力包括“對公共事務的關心”“資訊和知識的掌握”“穩定的政治原則或道德準則”“準確觀察的能力”“對交流和討論的參與”“理性的行為”“對公共體利益的考慮”等諸多方面。[8]獲取及時、充分的決策信息是公眾參與的必要前提。政府承擔著信息供給的責任，除國家機密外，政府應有義務向公眾提供必需的信息及參與機會。媒體也遵循“必須刊載”原則，保持客觀、公正地傳播信息，防止公眾“逐漸變成被誤導而且壞脾氣的選民”。政府要規范媒體的運行規則，又要恪守媒體獨立監督作用，減少過多干涉行為。在政策制定初期，公眾對決策事項知之甚少，基于好奇心理和減少信息模糊性的動機，公眾對那些尤其與自身利益密切相關的決策具有深切的關懷，這一階段，政府應對公眾的信息需求進行及時回應;此后，公眾已經從原來信息探知轉向問題建構，形成自己的認知和主張，并為影響政策議程設置進行社會動員和施壓，在此階段，政府應對公眾關心的重點問題進行回應，并進行溝通、協商、指導，引導公眾從非理性參與向理性參與轉化。

（二）實現政策制定的程序正義

公共政策的合理性涉及“實體正義”和“程序正義”，前者注重政策結果和價值的最終分配，后者關注于政策活動的過程。政策議程設置關注于不同各主體對政策問題的分析、厘定和方案設計的過程，只有“當純粹正當性的合法性得到承認時”，[9]才具有規范的操作性。僅僅從單項政策實施的后果無法逆向評估程序的合理性，因為每一項政策都受到程序之外的多種因素共同影響。至于哪些因素應賦予普遍標準的特質則是一個復雜的探索過程。如中華人民共和國成立初期，我國實施的高度集中的計劃經濟體制對促進經濟社會的發展發揮了積極作用，在社會主義市場經濟體制建立后，市場主體在自由競爭中獲得充分發展，個人和國家利益也得到保障。至于發揮政府的“公共人”理性，還是崇尚市場規律的“經濟人”理性，確實需要結合不同的社會發展情境進行綜合評判。當前政策設計需要關注于精英決策基礎上的多元表達機制，確保決策過程每個人應享有平等的、自由的參與權，確保社會合作的利益和負擔得到適當分配，以及社會的和經濟的不平等應謹慎地受到一定條件的限制。參與政策制定的主體應保持足夠的理性，不受自身的志趣、愛好、觀念以及自身在社會結構中的地位和預期收益的影響。[10]通過政府、專家、公眾等多主體參與，培育公民精神、提高決策參與理性、推進政策議程設置中的主體合作。

（三）推動政策議程設置的模式創新

中華人民共和國成立后相當長的時期內，我國實施了高度集中的計劃經濟體制，計劃的理性依賴于政府的理性。一方面單一經濟制度和社會結構，政策趨于單一化，客觀有利于實施全國一體化的政策;另一方面，缺少自下而上的多元利益訴求，使政府更有利于實施自上而下的內創型政策發動。改革開放之后，我國政策環境發生了很大變化，在市場經濟體制下，各種生產要素自由流動，政府計劃作用大大縮減，原有單一的社會結構逐漸趨于解體，社會分層由“金字塔式”向“扁平式”過渡。與之對應，政策議程模式逐漸從強政府的計劃整合向多元參與式的決策過渡。從內部驅動機制看，政府的政策模式創新是為適應資源有限性和政策能力不足與日益增長的社會總需求之間的矛盾，這種政策供給失衡勢必導致社會多元主體為獲取政策議程設置的優勢地位而進行競爭，而大多數政策制定的弊端在于排斥了社會大多數人的參與，且回應更加局部性。[11]為此，需要推動內創型政策議程設置模式向開放式政策議程設置模式轉變。黨和政府在制定公共政策過程中需要依法保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，建立民主、科學的決策制度。建立多主體參與的利益表達機制，擴大公民的多層次決策參與，鼓勵和支持公民、社會團體、利益組織、民主黨派通過座談會、協商會、聽證會、懇談會等多種形式溝通，疏通公眾決策訴求渠道，形成政府決策者與外部參與者之間良性互動的新型決策模式。

參考文獻：

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責任編輯? 宋桂祝