遼寧市場化進程中的制約因素及對策

[摘? 要]近年來，遼寧經濟社會發展位次后移的根本原因是市場化進程相對滯后，這其中既有客觀因素，也有主觀因素和體制因素。要提高市場化程度，遼寧只有踏踏實實推進改革，重點從營造市場經濟文化、深化國企改革、打造營商環境等幾個方面入手，不斷把改革推向深化、細化。

[關鍵詞]市場化;制約因素;文化;國企改革;營商環境

[中圖分類號]F061.5? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）05-0050-08

提高市場化程度是遼寧全面振興的先決條件。遼寧經濟社會發展的位次逐步后移，其本源是市場化進程相對滯后。這其中既有客觀因素，也有主觀因素和體制因素。要提高市場化程度，遼寧只有踏踏實實推進改革，重點從營造市場經濟文化、深化國企改革、打造營商環境等幾個方面入手，不斷把改革推向深化、細化，深化到切實解決深層次體制矛盾，細化到具體每一個執行環節。堅持這一大方向，經過一個時期的耐心艱苦細致的工作，遼寧全面振興就會充滿希望。

一、當前遼寧市場化程度的總體概述

（一）不斷提高市場化程度是實現遼寧全面振興的先決條件

自2003年國家實施振興東北老工業基地戰略起，東北經濟保持了十年的高速增長，之后再次陷入衰退。要解決東北問題離不開市場這個重要條件，外部市場的長期低迷是直接外因，自身市場化程度不高是主要內因。2016年，中央出臺新一輪促進東北全面振興的重要文件，其中談到東北經濟發展面臨的困難和挑戰時，第一點便是“市場化程度不高”。加快市場化進程，才是解決問題的根本。習近平總書記指出，東北問題歸根結底仍然是體制機制問題，解決這些困難和問題歸根結底還要靠深化改革。而改革的核心問題，就是黨的十八屆三中全會提出的“處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用”。深化改革與提高市場化程度是這個問題的兩個方面，深化改革是手段和方法，不斷提高市場化程度是目的和結果。遼寧進入計劃體制最早退出最晚，市場機制在很多方面滯后于沿海發達省份。要使市場在資源配置中發揮決定性作用，就要通過全面深化改革，營造公平開放的市場環境、鼓勵競爭、推動創新、完善產品和要素市場的價格形成機制、建立完善的人才流動機制，不斷提高市場化程度，進而實現遼寧老工業基地的全面振興。

（二）從市場化指數看與發達地區市場化程度的差距

市場化改革涉及經濟、社會生活的很多方面，要評價遼寧市場化程度，需要建立科學、全面的指標體系。在這方面，國內很多專家學者都做了卓有成效的研究，其中最具代表性的當屬由王小魯、樊綱等學者領銜的“中國市場化指數課題”。該課題從2000年開始，系統分析評價了全國各省份的市場化相對進程，至今已出版了7篇研究報告。中國市場化指數不僅科學、系統、全面，而且具有延續性，為我們分析比較各省市場化進程提供了一個良好的工具。下面對市場化指數進行一個簡要的介紹，并通過遼寧與沿海發達省份的比較，找出遼寧與上述省份的差距。

中國市場化指數體系由五方面指數、18項基礎指數構成。基礎指數的計算基于統計數據或企業調查數據，具有一定的客觀性。同時，該指數是相對指數，評分不僅反映了省份與省份之間市場化程度的相對情況，而且在給定的時期內，市場指數也反映出一個省份市場化程度的進步或退步。

2014年，遼寧市場化指數得分7.00分，排名12位，高于全國平均水平，但與江蘇、浙江等沿海發達省份尚有不小的差距;縱向比較看，2014年遼寧市場化指數比2008年提高了0.58分，雖然市場化程度在提高，但提高的幅度有限，不僅遠遠小于浙江、江蘇等發達地區，與全國平均水平尚有0.5分的差距，而且位次也出現了下降。

表3比較了遼寧與江蘇省2008年與2014年市場化分項指數的情況，縱向比較看，2014年遼寧各分項指數除政府與市場的關系外，得分都比2008年有所增長，但位次都有所下降，其中政府與市場的關系和要素市場發育程度下降幅度較大;橫向比較看，遼寧在政府與市場的關系、非國有經濟的發展、市場中介組織的發育和法律制度環境三個分項指數上落后于江蘇省，產品市場的發育程度高于江蘇，要素市場的發育程度2008年高于江蘇，但2014年被江蘇超過。

二、制約遼寧市場化進程的因素分析

通過市場化指數的比較，可以發現在哪些領域與發達地區存在差距，但它卻沒有回答這些差距是如何產生的，通過系統分析和歸納，我們認為主要有以下三個方面：

（一）客觀因素

東北地區受計劃經濟影響深，體制轉軌過程中遺留下來許多問題，如下崗職工安置、廠辦大集體轉制等，都對地區經濟發展產生負面影響。有些歷史遺留問題甚至嚴重阻礙市場機制發揮作用，客觀上制約遼寧市場化程度的提高。其中，社會養老金負擔重和大量存在的僵尸企業最有代表性。

1.養老負擔重抬高了企業成本，使企業在競爭中處于劣勢。上世紀末，全國統一的企業職工養老保險制度確立之初，遼寧退休人員就已超過200萬，占全國近十分之一。這部分人在原有體制下并沒有繳費，但養老金卻由當期征收的基金來負擔。遼寧養老保險一開始就背著沉重的包袱，加上近年來老齡化問題越來越嚴重，養老保險基金收支矛盾不斷加大。2016年遼寧企業養老保險扶養比1.64，遠低于全國2.8的平均水平，據測算，在“十三五”期間遼寧總的養老金缺口將達到2500億元左右。在這種情況下，政府和企業都承受巨大壓力，直接后果就是企業用工成本增加，嚴重影響企業競爭力。客觀上，對遼寧市場化進程造成一定阻礙。

2.僵尸企業無法退出市場，占用大量資源，影響競爭機制發揮作用。競爭機制是市場實現資源配置的核心機制，通過競爭可以使資本、勞動力等生產要素流向技術水平高、管理規范的企業，實現要素最優組合，提高生產效率。但遼寧在經濟轉軌過程中，出現大量“殼企業”，一無有效資產、二無生產經營活動、三無償債能力，由于涉及到龐大的人員安置和巨額債務負擔，無法完全退出市場。這些企業要么由基層政府管理，每年撥付資金給職工發放救助款，補齊社保費用;要么由尚有生產經營能力的大型國企背著，有利潤時吃利潤，無利潤時吃資產。這些僵尸企業是經濟發展的“負資產”，不僅占用大量社會資源，而且使優勝劣汰的競爭機制失去作用，一定程度上影響著遼寧市場化進程。

從以上分析中可以看出，阻礙市場化進程的客觀因素，很多都是在經濟轉軌過程中出現的，是市場化改革的制度成本。由于我們受計劃經濟影響深，因此付出的成本也更為沉重。但是，對于這些客觀因素，我們一定要有一個正確的態度，既要正視它的存在，不回避、不抱怨，積極想辦法解決;也不能總抱著不放，一遇到問題就拿出來作為托辭與借口。

（二）主觀因素

在近代幾百年間的生產實踐中，遼寧人民形成了獨具特色的地域文化，其中有很多優秀文化傳承，如敢闖敢干、敢于拼搏的“闖關東”精神，服從領導聽指揮、團結協作的集體主義精神，吃苦耐勞、踏實肯干、敢啃硬骨頭、善打攻堅戰、做大項目的工業文化，是社會主義市場經濟建設中的寶貴精神財富。但也必須承認，由于長期的思想禁錮，遼寧的地域文化中也存在一些與市場經濟相悖的負面觀念，成為阻礙市場進程的主觀因素。

1.迷信政府萬能、“官本位”思想嚴重，不相信市場經濟、缺乏市場意識。計劃經濟體制下，社會資源都集中在政府手中，政府通過計劃指令管理經濟和社會事務，基層政府和企業只需完成上級下達的指令，沒有自主決策的空間，久而久之形成對政府的迷信與依賴。但社會主義市場經濟條件下，在資源配置中起決定性作用的是市場，政府更多的是為市場主體服務，維護公平的市場環境，僅在市場失靈的領域實施調控、監督和調節。如果還抱定原有觀念不放，就容易出現違背市場規律的現象。例如很多企業經營出現問題不是去積極跑市場，通過技術改造、產品升級適應市場，而是找政府要資金、要政策，結果錯過轉型良機;還有基層政府把經濟預期增長目標當成指令性計劃，為了完成目標不惜數據造假。

2.好說空話、善忽悠，缺乏規則意識和契約精神。東北地區獨特的自然地理環境，造就了東北人民粗獷豪邁的性格。但近年來，在一些領域興起的好說空話、大話的忽悠風氣。說空話、大話就是語言不具體、不真實。忽悠就是做事不實際。“好說空話、大話，愛忽悠”是井下之蛙、不學無知的外在表露，是缺乏自信、掩飾落后的拙劣技巧，也是黨政干部作風“不嚴不實”的突出表現。一些干部作風不實、急功近利，看不起聚沙成塔、集腋成裘式的發展，不發揮本地優勢真抓實干，幻想天下掉餡餅，一下子外來幾個投資大項目，于是說大話空話以虛張聲勢和虛假優惠來吸引境外投資，結果必然是“開門招商、關門打狗”，不思改善存量生存空間，難有持續的增量發展。顯而易見，這種風氣與市場經濟要求的規則意識和契約精神背道而馳。

3.“知足常樂、能忍自安”、追求安逸、缺乏創新精神。市場經濟崇尚創新，創新首先就意味著改變，意味著風險。但我們很多時候都表現出一種“知足常樂、能忍自安”的狀態。當年祖輩人闖關東來到這片黑土地，一路乞討，一路荊棘，歷盡磨難，可以說“闖”字是東北文化的內核，但這股闖勁兒也很容易滑向另一端。“闖關東”只為糊口活命，目標簡單直接。東北地廣人稀，自然資源豐富，只要安頓下來，解決生存問題要比在關內容易。而一旦生計有了著落，也就沒有更多的目標，“三十畝地一頭牛，孩子老婆熱炕頭”，除此沒有更多追求。現在，很多人向往體制內安逸的生活，不思改變，也就沒有了創新的動力和勇氣。

從文化角度分析市場經濟，不是簡單文化決定論。我們要重視文化傳統、思想觀念等主觀因素對市場建設的影響。雖然很多文化觀念的形成不是朝夕之間的事，要徹底扭轉并非易事。但通過弘揚和宣傳文化中的正能量，激活與市場經濟相適應的文化基因，還是能夠在短時間內營造出有利于市場經濟的文化氛圍，提高遼寧的市場化水平。

（三）制度因素

改革是實現經濟體制轉型的重要手段，遼寧市場化程度不高與關鍵領域改革滯后有密切關系。

1.國有企業股權結構需進一步優化。企業是市場經濟中的重要主體，遼寧國有企業比重大，國企改革的效果直接影響遼寧市場化程度。建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是市場經濟存在和發展的基礎，是完善基本經濟制度的內在要求。產權問題涉及企業與政府的關系，是國企改革的核心問題。經過上一輪改革，雖然進行了股份制改造，國有企業產權得到明確，但股權結構單一、國有股份占比偏高的問題依然存在;另外有些國有企業組織架構和管理制度流于形式，法人治理結構還不完善，國有資產沒有成為真正的市場要素，國有資產在經濟運行中的配置狀況難以達到預期。這些問題使國有企業在競爭中無法成為真正獨立的市場主體，相應的市場機制也形不成有效的激勵。

2.科技創新中企業的主體作用不突出。科技創新是經濟發展的重要推動力量，也是企業在市場競爭中能否取勝的決定因素。遼寧作為科技大省，曾經聚集了大量創新資源，科技創新對產業發展起到了巨大的支撐作用。但由于這些創新資源是在計劃經濟條件下，依靠行政力量聚集起來的，隨著市場經濟的不斷發展流失非常嚴重。這提示我們，在完善的市場經濟中，創新應面向市場，使企業成為創新主體。但從遼寧的情況看，尚有較大差距。大量創新資源仍在政府下屬的大學、科研院所和國有企業中，市場參與度低，很多創新項目由政府部門直接推動——通過立項審批方式對科技活動進行篩選，完成立項并獲得經費成為“創新”直接動因，鑒定評獎成為對創新成果的肯定。在這樣的創新體制下，創新活動與市場脫節，企業不能從創新活動中直接受益，也影響了市場化程度的提高。

3.政府職能轉變效果不明顯。市場經濟中，政府和市場的作用不是對立而是互補的。市場是資源配置的決定性力量，政府則在特定領域——如維護市場秩序、彌補市場失靈等方面發揮不可替代的作用。政府職能轉變的效果與市場化程度密切相關。從現實看，一方面，遼寧各級政府仍然掌握大量經濟資源，具備干預市場能力;另一方面，政府管理市場的手段也應進一步提高，存在重事前審批、輕事后監管，審批手續過于煩瑣等問題。

4.市場中介組織發展滯后。在較成熟的市場經濟中，中介組織發揮著重要作用，能夠彌補政府管理的真空地帶，對維護市場公平、避免過度競爭、降低交易成本具有重要作用，是市場化建設的重要一環。與南方發達地區比較，遼寧中介組織的發展還比較滯后，特別是在部分領域還存在政社不分的現象。有的部門權利下放不到位，使相應的社會組織無法發揮應有職能;還有一些社會組織的行政依賴性較高，依賴政府獲得項目、開展活動、獲取經費和資源。市場中介組織應獨立發揮作用，如果過度依賴政府、政社不分，就容易成為行政權力干預市場活動的通道。

三、推進遼寧市場化進程的對策

（一）從文化根源入手，營造市場經濟文化，樹立遼寧新形象

長期以來，外界對遼寧形成了一些負面認知，甚至有“體制僵化、官僚腐敗、誠信極差”等一些評價，這不僅僅是“唱衰遼寧”，也與我們的政治生態出現問題有直接的關系，比如賄選案、幾個企業的債權違約案等等，嚴重影響了對遼寧人的評價，難免會讓外界形成這樣的觀念。我們作為遼寧人要認真反思，認真面對，努力改變文化思維，建立適應市場經濟的新文化，樹立起全新的遼寧形象。

市場經濟文化是多元組成的，是眾多方面綜合形成的。推進文化轉換，改善遼寧集體文化思維，政府、企業和社會公眾都要完成好各自的責任，形成三者之間良好的互動關系，才能建立起全新的市場經濟遼寧形象。

1.確立政府的服務思維和市場思維

當前政府的運行要確立大思維，就是服務思維和市場思維。要將其作為政府運行的總原則，并通過良好的干部隊伍認真貫徹執行，才能提升市場化程度，繁榮市場經濟。

（1）處處體現服務理念的服務思維。樹立各級政府的服務思維，從省級做起，強調并提升政府服務于企業、服務于社會的職能，放下政府高高在上的姿態，俯下身子為社會服務。消除計劃經濟時代思維遺留的影響，放棄市場經濟條件下不該管的權力，收回直接參與經濟的手，放棄政府和部門的自身利益，政府的行政行為要以是否有利于經濟社會發展來衡量正確與否。各部門在執行當中都要把服務意識融入到工作細節中。績效考核要把服務能力和效果作為重要組成部分，以各項政策措施是否落實到位為根本，督促提高政府各部門的服務意識。

（2）處處體現市場起決定性作用的市場思維。要牢牢把握市場思維，就是要讓市場在資源配置中起決定性作用。要把市場思維貫穿到政府所有行為中，從領導決策過程，到產業的發展和調控、國資、國企的管理、政府資金的使用等等，都充分考慮能否發揮市場的決定性作用。市場經濟就要遵循市場規律，對于違背市場規律的行為要堅決糾正。

（3）適應市場經濟的干部隊伍。無論是服務思維還是市場思維，最終的執行者是干部隊伍，需要從上到下一層層貫徹執行下去。要認真抓好干部隊伍建設，培養出一支適應市場經濟的干部隊伍。從干部入手，樹立干部的嚴謹務實作風，敢于創新，敢于擔當，真心實意為群眾、為企業謀幸福、謀發展。

2.樹立企業信譽

（1）促進企業提高產品質量。宣揚工匠精神、鼓勵企業踏踏實實做產品、認認真真搞創新。好的產品和服務才是遼寧立足市場經濟大潮中的中流砥柱。企業是經濟的基本細胞，是市場主體，而產品和服務的質量是企業生存的根本。只有抓好質量，遼寧經濟的根基才能長期穩固。遼寧在抓質量方面已經做了很多工作，質量強省戰略實施以來，省長質量獎等多種形式都取得了很好的效果。應研究出臺更多具體措施，持續推動質量遼寧建設。

學習德國的工匠精神。日本的崛起很大程度上取決于對德國的學習。通常觀點認為日本在技術上學習德國，奠定了工業基礎。事實上不僅僅是在技術上，在精神層面的學習也是非常重要的。特別是通過對德國工匠精神的學習吸收、發揚，結合日本手工業的體統精神，形成了日本人的工匠精神。遼寧是制造業省份，和德國也有很多的合資合作，應該通過合資合作學習德國的工匠精神，培養起我們的工匠隊伍，把產品做到盡善盡美。

（2）抓好現代企業制度建設的落實，促進企業規范運行。企業作為市場的主體，其運行是否規范是市場化程度水平的重要體現。其一，當前應通過各方面政策支持，進一步推進現代企業制度的建立和完善。山東省為推進現代企業制度建設，出臺了《山東省人民政府關于加快推動規模企業規范化公司制改制的意見》，在財政、金融、土地、審批環節、相關的協調等方面，都提出政策支持，可以學習借鑒。其二要強化監督企業制度運行情況。目前多數企業已經進行過改制，但運行情況并不理想。制度是建立起來了，但經營管理還是老一套，運行不規范，導致效率低下，企業競爭力不高。對不按制度運行的企業應予以嚴格查處，加強整改，提升企業規范化運行水平。

（3）培養企業誠信意識。除規范運營外，還需要培養企業的誠信意識。一方面要逐步完善企業信用體系，形成完善的信譽機制。通過體系的評估、公示、懲處等方式促進企業的誠信經營。另一方面要加強企業自律，提高企業誠信的自覺性。重點在于宣傳引導和幫助，使企業認識到誠信經營是企業的立足之本，發展之源，幫助建立起誠信運行的體系，比如誠信建設的規劃、運作方式等。

3.提高全社會市場經濟意識，樹立遼寧新形象

（1）倡導契約精神、提高規則意識。契約精神包括三大元素：契約自由、契約正義與契約嚴守。本質是一種重視規則和尊重規則的意識，其自由、平等、互利、誠信等特點，促進了商品交易的發展，是市場經濟健康發展的基石。政府應通過維護公平、公正來營造契約精神的發展環境，并大力倡導弘揚契約精神，促進契約精神逐漸深入人心。

規則意識方面仍需要“民智開啟”。當前在規則意識方面仍處于“民智未開”階段，要加強規則意識的教育培養。規則意識教育培養的核心是讓民眾深入理解規則，并融入到個人行為之中。要使社會成員都能認識到，不管誰破壞規則，都會損害到整體的利益，同時損害自身的利益，維護規則也是維護自身利益。西方國家自覺遵守和維護規則的意識，正是基于這樣的思維邏輯。這樣才能從根本上破除“人情社會”，消除各種“潛規則”。徹底改變凡事要找關系的思維定式，樹立凡事按規則辦的規則意識。潛規則的形成就是“劣幣驅逐良幣”的過程，如果少部分破壞者沒有得到懲處而獲得利益，就會有更多人加入進來，逐漸形成惡性循環，最終形成各種潛則、各種關系網。要加強對不遵守規則的懲處，強化規則的約束力。培養民眾自覺遵守和維護規則的意識，形成全社會監督。

（2）建立誠信務實、精心做事的社會文化導向。影響一個地區經濟社會發展的根本是文化，其影響是隱形的，但卻是最深刻的。好的社會文化能夠不斷促進經濟社會發展，不好的就會阻礙發展。例如，社會文化中包含的對工人的不尊重，導致很少有工人踏踏實實做好工作，能夠創造性工作的更少，長此以往就會損害制造業的根基。要建立良好的社會文化導向，不以職業論人，而以品行論人，誠信務實、精心做事的人都要受到尊重。

（二）深化國資國企改革是推動市場化進程的重要方面

作為市場的微觀主體，國有企業不僅是引領經濟振興的“龍頭”，更是市場化改革的重要載體。對遼寧當前而言，國企改革是市場化進程的重要制約。市場化改革應包括：逐步消除國有企業的壟斷勢力;遵循產業演進規律，調整國資布局;結合市場運行特點，引導企業重組;根據企業成長需要，創新經營機制;以及通過加強監控來規范企業運營秩序，等等。

1.完善市場競爭環境，提高行業運營效率

（1）控制自然壟斷行業內國有企業的市場勢力。基于自然壟斷行業的公益屬性和國有企業的實力保障，在這類行業中保持國有企業的主導地位，具有一定的合理性。但保持主導地位不應等同于賦予壟斷勢力，更不應等同于降低市場效率。制約壟斷勢力的關鍵辦法就是實行價格管制。盡管電力、水利、燃氣、石油和天然氣開采等領域實行大量的行政性定價措施，國有企業仍然長期擁有很強的市場勢力。應加大對國有企業的價格管制力度，并通過混合所有制改革等措施，降低國有經濟的市場勢力，提高自然壟斷行業的運營效率。

（2）降低非自然壟斷行業的民資準入門檻。長期以來，行政性市場準入政策不僅存在于電信、電力、石油和天然氣開采等自然壟斷行業中，也廣泛存在于煤炭等非自然壟斷行業中。對此，應對自然壟斷行業做出準確界定，對不存在自然壟斷性質的行業及自然壟斷行業中的競爭環節，應引入競爭，使市場機制在資源配置中發揮決定性作用。應放寬這些領域的民營資本準入，提高市場競爭力和發展活力。

2.遵循產業演進規律，優化國有資本布局

產業鏈延伸和結構多元化是產業演進的方向。應結合這一規律，引導國有經濟調整布局，轉變“初”字號、“原”字號居多和重化工業“一柱擎天”的現狀。一方面，引導國有資本聚焦裝備制造、石化、冶金、醫藥等傳統行業的改造升級。另一方面，聚焦新能源、新材料、生命生物工程、信息技術、節能環保、新能源汽車、燃氣輪機和信息技術設備的戰略性新興產業。依托國有企業在生產規模、研發投入、科研機構設置、人才集聚和獲取外部資金等方面的優勢，形成技術引領，帶動新興產業發展。

3.結合市場運行特點，引導企業戰略重組

（1）引導強周期企業與弱周期企業有效配置。強周期企業較容易受到市場波動的沖擊;弱周期企業的市場需求則較為穩定。遼寧絕大多數強周期國有企業均受到經濟波動影響，現金流難以保障。建議引導其與弱周期企業開展資本融合，探索建立融合試點，通過相互參股，幫助前者穩定現金流，重獲發展生機。

（2）鼓勵實體經濟與金融資本交叉持股。解決融資難問題的根本途徑是發揮市場機制的配置作用。建議有關部門盡早擺脫單純依靠財政支持的思想束縛，引導國有企業與銀行、證券和保險企業交叉持股，通過市場化運作來破解融資困局。特別是證券、保險這類正處于高速成長期的金融機構，將為實體企業帶來更高的資本增值，可作為重點選擇。

（3）縮短對國有企業市場化重組的審批流程。通過資本市場平臺兼并上下游產業，是企業獲取優質資源的重要途徑。但目前企業申請發行優先股或非公開發行股份時，往往因審批流程過長而在瞬息萬變的資本市場中錯失機會。建議政府為國有企業開辟“綠色通道”，采取一站式審批或聯席會議方式，縮短審批流程，確保企業及時占領市場先機。

4.根據企業成長需要，創新企業運營機制

（1）賦予董事會自主決策權。授予董事會自主決策權是國有企業步入市場化的根本性標志。應復制廣東、山東等地經驗，研究制定國資系統和集團總部的權責清單制度，規范出資人與董事會權責關系，不斷強化企業主體地位。目前沈陽市已制定《關于開展規范董事會建設試點工作的指導意見》，并在機床集團開展履行出資人職責試點。鑒于遼寧改革處于試點階段，可先從機床集團內部入手，制定集團總部對下屬企業的權責清單，讓改革自下而上、由點及面地鋪開。

（2）建立多元法人治理結構。盡早推動企業修訂公司章程，明晰股東會、黨委會、董事會、監事會和經理層的職責權限，形成相互制衡、運轉協調的運行機制。同時推行外部董事、外部監事和職業經理人制度，實現各方有效制衡。建議由國資委牽頭，推動企業構建由董事會、監事會、職業經理人等多元主體組成的法人治理結構。

（3）因企施策制定激勵辦法。目前有些地方已經進行員工持股、經理人市場化選聘等一些試點。接下來應著重結合各類企業的不同特征，分門別類地制定激勵辦法。可復制上海市經驗，針對不同類型的國有企業制定差異化的持股和提成計劃，使各類主體的主觀能動性均得到有效激發。

5.完善國資監管制度，規范企業運營秩序

推行市場化改革并不意味著放松監管，而是要運用更加有效的監管方式來維護企業運營秩序。建議推行全面預算管理制度和法律顧問制度，引導企業在財務和風控崗位引入高素質專業人才，提高企業的法律意識和防風險意識。探索建立重大問題監管約談和年度綜合會商機制，由監事會和董事會共同會商企業重大事項。推行省屬企業國有產權首席代表報告制度，加強對企業董事長履職行為的規范和制衡。

（三）打造良好的營商環境

營商環境即市場環境，是市場化改革的重要切入點。應從“放”“管”“服”三方同時發力，疏通各類阻礙，為市場經濟發展開辟廣闊空間。

1.將權力和責任切實下放給基層與市場

（1）確保放權任務在基層精準落地。隨著全省簡政放權的快速推進，應重點加強基層部門對下放權責的承接能力，打通政策執行的“最后一公里”。應充實一線力量，保證有足夠的人手承擔緊迫而又繁重的窗口任務。同時建立起培訓和督導機制，由省、市政府組織相關部門對基層單位進行業務培訓、定期監督和精細化指導，切實提高企業的辦事效率。

（2）將招商引資的權力和義務移交給中介組織。相比政府，企業往往能夠更加迅速地捕捉市場信息和行業發展動向。東部地區的經驗也證實，由行業協會替代政府開展招商引資，通常更有效率。建議復制這些地區的先進經驗，進一步明確政府與市場在招商引資上的分工：由行業協會承擔起招商職責，組織企業自行開展市場合作;政府側重于在協調土地使用、提供優惠政策等方面履行責任。

2.發揮市場的主體作用，完善市場服務監管等體系

（1）加快社會信用和市場監管體系建設。加快構建事前、事中、事后全鏈條信用監管體系和企業信用信息多部門共享機制。在強化重點領域失信聯合懲戒機制的同時，建立守信聯合激勵機制，如降低高信用等級企業的查驗率。建立跨部門“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同機制，在安全生產和產品質量等領域建立市場主體社會責任報告制度和責任追溯制度。

（2）加強中介組織建設，充分發揮市場自身的服務、調節、監管等方面的能力。市場失靈問題不應只由政府解決，還應充分發揮中介組織的行業自律與企業監控作用。行業協會對本領域的發展情況和存在問題通常比政府掌握得更加準確和及時。當前法律和政策尚未細化到每一個行業，很難對各領域的主體行為做到全面約束。應充分發揮行業協會的優勢，由協會制定出本行業的自律體系及標準。同時，強化會計師、審計師和律師事務所等第三方機構的評估作用，并大力發展公證與仲裁機構、計量和質檢認證機構、信息咨詢機構、資產和資信評估機構，進一步建立健全社會信用體系，形成守信褒獎、失信懲戒的聯動機制。為保證中介組織嚴格履行職責，應通過相關法律來約束中介組織行為，使其所獲利用與所擔責任有機統一，形成政府——中介組織——企業的良性互動機制。

3.提高政府對企業和人才的服務效能

（1）多措并舉減輕企業負擔。加強對道路客運行業的經營信譽考核、完善快件綠色通道，降低運輸成本。在水、電、氣等壟斷行業探索國內公開招標機制，降低要素價格。實施離境退稅、外企投產先期“免租金”、企業進口研發耗材進口稅收優惠，降低貿易成本。對科技成果轉化、小微企業創業創新實施財稅支持，降低研發成本。

（2）完善創新人才集聚機制。人才是企業成長的關鍵，服務人才即是扶植企業。根據《中國（遼寧）自由貿易試驗區總體方案》要求，應完善創新人才集聚機制，推進人才、項目、資金深度融合。可復制上海、北京等地經驗，通過設立申請永久居留“直通車”、允許短期實習、允許兼職創業等寬松政策，為外籍人員在辦理簽證、居留、就業許可等事項上提供便利。

（遼寧省人民政府發展研究中心課題組，執筆人：石茂君、朱達、王雅潔）

責任編輯? 魏亞男