我國大型公共建筑工程后評估現狀研究

周茂剛，彭 荔[同濟大學建筑設計研究院(集團)有限公司，上海 200092]

1 大型公共建筑工程后評估的定義

按照項目完整生命周期的不同階段，項目評價可以劃分為3類：項目前評價、項目中評價以及項目后評價。這3種評價方式因為其對于項目管理的關注點不一樣，所以對于項目評價的內容也不盡相同。本文屬于項目后評價范疇，并沿用《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提及的“大型公共建筑工程后評估”提法。

我國中央部各部委關于項目后評估已經建立了各自的制度，其中關于后評估概念的定義為本課題關于大型公共建筑后評估的基本概念界定提供了重要的借鑒參考價值，見表1。

本文綜合借鑒各部委制度對項目后評估的定義，以“項目后評估”概念為基礎，結合我國大型公共建筑工程建設現狀、問題及其對于制度建設改善的迫切需要，對“大型公共建筑工程后評估”做出如下定義。

在大型公共建筑工程項目建成投用或運營一定時間后，運用規范、科學、系統的評價方法與指標，對項目的目標、執行過程、結果、作用和影響、可持續性進行全面、系統的調查、分析和評價，綜合研究項目實際的實施過程、達到的效果和影響與項目決策(規劃)情況之間的差距及原因，通過總結經驗教訓和信息反饋，提出相應對策建議，以改善項目決策機制，提高投資管理水平和效益，尋求項目的可持續發展路徑。

表1 中央各部委關于項目后評估概念的定義匯總

基于項目特征和后評估深度不同的需要，大型公共建筑工程項目的后評估可以針對全過程進行全面評估，亦可遵循上述定義的理念和內涵，針對某一項或某幾項重點問題進行專題后評估。

2 我國建筑工程項目后評估的發展歷程及現狀

2.1 我國建筑工程項目后評估的發展歷程

2.1.1 后評估制度的發展

我國項目后評估始于 20 世紀 80 年代，目前仍在探索之中，尚未形成一個完整、完善的體系。我國對后評估方法的研究要早于其實際應用。20 世紀 80 年代中期，我國的一些研究機構在開始研究投資項目可行性分析方法的同時，就開展了后評估方法的研究[1]。國家計委在 1998 年機構改革之前，由重點項目建設司負責國家重點項目的后評估工作。1988 年，國家計委下發《關于委托進行利用外資貸款項目后評價工作的通知》，并委托中國國際工程咨詢公司對第一批國家重點建設項目進行后評估，標志著我國項目后評估工作正式開始[2]。

1988 年之后，國家計委對大批利用世行及外國政府貸款的項目和國家重點項目進行了后評估。國務院各部委、國家金融機構和很多地方省市也都先后開展了后評估工作，建立了負責后評估的機構[3]。新成立的重點項目稽察辦公室負責對重點項目的建設實施組織稽查，并負責后評估工作。國家審計署則按照《中華人民共和國審計法》的有關規定，對國家投資項目進行績效審計。鐵道部由計劃司負責項目評估工作的安排，委托其下屬的設計研究院進行項目評估工作。在金融部門中，國家開發銀行曾經建立了專門的評估機構，即后評估局；建設銀行建立了項目評估部，負責對貸款項目進行評估[2]。1990 年1月，原國家計委下達了《關于開展 1990 年國家重點工程項目后評價工作的通知》；1996年12月，交通部印發《公路建設項目后評價報告編制辦法》；2005 年5月，國務院國有資產監督管理委員會下達了《中央企業固定資產投資項目后評價工作指南》的通知，作為中央企業開展投資項目后評價工作的指導性文件，適用于固定資產投資類項目后評價；2008 年11月，國家發展改革委首次下達了《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》的通知。

近幾年在建筑工程項目后評估法規建設方面也有較大進展，一些部委和國家金融機構根據自身的特點，制定政策、法規、辦法來指導建筑工程項目后評估工作。

2.1.2 后評估內容的發展

最初，由于我國經濟發展還相對較為落后，建設項目本身的財務效益是各界的關注核心，因此，針對建設工程項目的后評估最初亦是主要針對項目的財務效益，隨之衍生出一系列財務指標體系，包括投資內部收益率、投資回收期、凈現值等，僅以此來評判建設項目的優劣。

之后，隨著國家社會和城鎮化的發展，對電力、交通、通信、水務以及社會福利項目不斷重視，這些項目的投資巨大，而財務效益極低，但對社會民生具有重要意義，于是形成不能僅以財務評價指標作為后評估的主要評判標準的理念。在這一背景下，開始將國民經濟以及社會效益的評價方法和內容引入后評估，并逐步成為后評估的重要內容，以此判斷項目對社會整體創造的價值和貢獻。

如今，隨著社會經濟的進一步高速發展，生態環境遭到惡化，能源資源儲備日益緊張，引起了我國的高度關注。同時，隨著科學發展觀的提出和“以人為本”思想成為黨的根本宗旨，對“人”的價值日趨重視。因此，對于建筑工程項目的后評估亦引入了與環境、生態、綠色、可持續和“以人為本”相關的評估指標，以考察項目的綜合效益與價值。

2.2 我國建筑工程項目后評估的現狀

2.2.1 處于初級階段，未形成規范化、制度化的體系

從機構設置來看，國家一級負責管理、協調和指導建筑工程項目后評估工作的工作機構尚未明確或建立，經濟管理等部門也沒有專職從事后評估的獨立單位。從評估范圍和方法來看，目前沒有統一、可參照性強的方法庫，由各項目評估單位自行探索嘗試?？傮w來說，我國的建筑工程項目后評估尚屬起步階段，對后評估理論還缺乏系統性的研究，也沒有形成權威的建筑工程項目后評估規范體系，各部門和地方雖然頒發了一些后評估的辦法和制度，但尚不完善，且各自為政，無法為我國建筑工程項目的后評估工作起到制度保障。

2.2.2 法律、法規保障不完善

我國至今沒有將建筑工程項目后評估工作列入到建設項目基本建設程序中，從根本上導致了項目決策和反饋環節不夠完善。同時亦沒有后評估相關的法規政策進行約束規范，導致建筑工程項目后評估工作一直難以落實到法制化的軌道上來，影響后評估工作的開展。

2.2.3 對項目后評估重視不夠

近年來我國加強了投資項目前評估和項目決策方面的工作，絕大多數建筑工程項目都已根據規定開展了項目可行性研究和項目前評估工作。這對提高建設項目決策科學化水平，減少和避免決策失誤，提高投資效益具有極其重要的意義。但是，建筑工程項目實施后的實際情況如何，各項前評估的效益指標是否能反映客觀實際，能否實現，前評估的結論是否正確，項目實施過程中出現了哪些問題等，都有賴于在項目建成投產后，根據生產經營的實際來驗證。國家、部門、地方、企業等投資主體通過后評估工作，可以認真總結經驗、吸取教訓，并作為今后同類型項目決策和建設的參考，從而有利于進一步提高項目決策的科學化水平。但如今行業各界都并未正確完整地認識到對工程建設項目開展后評估的重要性和意義所在，制約了后評估工作的落實與推進。

2.2.4 后評估效益體現不足，市場推動力量尚未形成，結果跟蹤監督不到位

我國曾經在中國國際工程咨詢公司設立過后評價局以開展項目后評估工作，但效果不佳，市場支持不足，最終不了了之。究其原因，主要是行業各界都還未明確認識建筑工程項目后評估為項目、企業、行業所能帶來的效益，同時考慮后評估費用支出等方面的問題，以及擔心在后評估中暴露建筑問題和缺陷影響自身運營，不愿甚至不支持后評估的展開，阻礙了市場推動力量的形成。而后評估作用無法有效體現的原因與后評估后的跟蹤反饋監督不足也密切相關，這也是我國后評估工作不可持續的重要原因。應當高度重視后評估結果反饋應用機制的建立，否則后評估終將只是走過場的表面工作。

2.2.5 可供參考借鑒的經驗不多，人力資源不夠專業化

建筑工程項目后評估內容具有多樣性，要求評估人員同時具備經濟學、社會學、管理學的多方面知識，項目情況往往比較復雜，實踐的經驗十分重要。而我國恰恰在后評估方面實踐不多，尚未形成一支穩定的、具備多方面知識和實賤能力的后評估隊伍。現階段我國進行建筑工程項目后評估的工作人員一般沒有進行過項目后評估的專業培訓，對建筑工程項目后評估的認識不夠深刻或片面，難以得到科學完整、令人信服的后評估結果。這也阻礙了后評估工作的有效落實和推廣。

3 建筑工程項目后評估的作用

針對建筑工程本身而言，建筑工程項目后評估的作用主要體現在3個方面。

(1)通過對建筑工程項目全面系統地分析，可以對項目前評估與項目決策失誤的責任進行追究，從而督促項目決策者和管理者學習和改進決策和管理的策略與方法，從而提高項目的管理和決策水平。

(2)建筑工程項目后評估會對項目給社會與環境所造成的實際影響給出必要的評估，可以根據評估結果有針對性地采取應對措施，從而減輕項目可能產生的負面影響。

(3)通過對建筑工程項目未來的可持續發展做出評估，根據項目的現狀對項目未來的發展做出相應的預測，從而提出能夠保障項目可持續發展的后續方案。

目前，我國建筑工程項目一般的建設程序為“立項規劃—建筑設計—建設施工—運營使用”，但這一過程缺乏合理有效的信息反饋，在其循環機制上存在閉環的缺口，容易導致在以往建設中存在的問題在新建筑中重復出現，因此我國現行的建設程序還不夠合理[4]。而后評估理念為現行的從規劃到施工運營的傳統建設程序中加進了重要環節，實現了實踐成果向前面各個階段的反饋，從而避免重復錯誤不斷造成損失，有利于促進我國工程建設項目環境和設施的完善，使建設實施更為科學、合理。建筑工程項目的“后評估”是一個項目周期的最后一個環節，同時也可以視作另一個新項目周期的開端。后評估做法的應用與推廣，填補了我國工程項目傳統建設程序的閉環缺口，形成了一個更為完整的基本建設流程，實現了良性的建設循環機制，對我國建筑行業的整體可持續發展具有至關重要的意義。圖1對加入后評估階段之后的工程建設閉環程序進行了重新描繪。

圖1 后評估對工程建設程序的閉環完善

而建筑工程項目經濟效益和社會效益的發揮及其影響要素存在于項目建設實施的全過程中的各個環節階段，隨著后評估階段介入的完善，對項目建設程序周期的其他各階段將產生新的影響。因此，建筑工程項目的后評估工作也應是貫穿于項目整個生命周期的一項系統工程。

4 建筑工程項目后評估與前評估的區別

4.1 評估目的和性質不同

前評估主要是為確定項目是否可以立項，它是站在項目的起點，主要應用預測技術來分析評價項目未來的效益，以確定項目投資是否值得及可行。

后評估則是在項目建成之后，總結項目的準備、實施、完工和運營，對項目實施結果進行鑒定，并通過預測對項目的未來可持續性進行新的分析評價，其目的是為了總結經驗教訓，提供反饋信息，以改進決策和管理服務。

4.2 評估時點不同

前評估的時點是在項目的起點，在項目開始之前。后評估的時點是在項目竣工交付并投入運營一段時間之后。

4.3 評估內容不同

前評估是在項目開始之前，主要通過項目建設的必要性、可能性和技術方案與建設條件等評估，對項目未來經濟和社會效益進行科學預測，針對擬建項目未來發展的前景，為決策者進行投資決策，選擇項目及實施方案提供多方面的建議，為項目的執行、后期監督和核查奠定良好的基礎。

后評估除了對上述內容進行必要的再評估外，應重點針對項目的實施效率、效果進行評估，對項目實際運行狀況進行深入的分析。

4.4 評估依據不同

前評估主要以相關的歷史資料和經驗性資料，以及國家和部門頒發的政策、規定和參數等文件作為依據，以預測為主。

后評估則主要依據項目建成運營后實施的現實資料，以事實為依據，并把前期預測資料和現實資料結合起來進行對比分析，對結果的準確程度有較高要求。

4.5 評估范圍不同

前評估主要針對項目決策前的前期工作階段進行，作為投資決策的依據，不過多涉及后續施工與運營的內容。

后評估則是在項目竣工投用運營一段時間后，針對項目的全過程(包括前期決策期、建設期和運營期)的效益乃至未來可持續性進行評估。

5 公共建筑工程項目后評估的原則與特點

5.1 公正性和獨立性

后評估必須保證公正性和獨立性。公正性標志著后評估及評估者的信譽，避免發現問題、分析原因和做結論時避重就輕，做出不客觀的評估。獨立性標志著后評估的合法性，后評估應從項目投資者和受援者或項目業主以外的第三者的角度出發，獨立地進行，特別要避免項目決策者和管理者自己評估自己的情況發生。

公正性和獨立性應貫穿后評估的全過程，即后評估項目的選定、計劃的編制、任務的委托、評估者的組成以及評估過程和報告。

5.2 可信性和科學性

后評估的可信性取決于評估者的獨立性和經驗，取決于資料信息的可靠性和評估方法的適用性。可信性的一個重要標志是應同時反映出項目的成功經驗和失敗教訓，這就要求評估者具有廣泛的閱歷和豐富的經驗。同時，后評估也提出了“參與”的原則，要求項目執行者和管理者應參與后評估，以利于收集資料和查明情況。為增強評估者的責任感和可信度，評估報告要注明評估者的名稱或姓名，評估報告要說明所用資料的來源或出處，報告的分析和結論應有充分可靠的依據，還應說明評估所采用的方法。

5.3 實用性

為了使后評估成果對決策和管理能產生作用，后評估報告必須具有可操作性，即實用性強。因此，后評估報告應針對性強，文字簡練明確，避免引用過多的專業術語，報告應能滿足多方面要求。實用性的另一項要求是報告的時間性，應突出重點。報告所提的建議應與報告其他內容分開表述，建議應能提出具體的措施和要求。

5.4 透明性

后評估還要求保證評估的透明度。從可信度來看，要求后評估的透明度越大越好，因為后評估往往需要引起公眾的關注，對國家預算內資金和公眾儲蓄資金的投資決策活動及其效益和效果實施更有效的社會監督。從后評估成果的擴散和反饋的效果來看，成果及其擴散的透明度也是越大越好，使更多的人能夠借鑒過去的經驗教訓。

5.5 反饋性

和項目前評估相比，后評估的最大特點是信息的反饋。項目后評估的最終目標是將評估結果反饋到決策部門和各參與方及管理者，作為改善項目管理的依據、新項目的立項和評估的基礎、以及調整投資規劃和政策的依據。因此，后評估結論的擴散和反饋機制、手段和方法成為后評估成敗的關鍵環節之一。國外一些國家建立了“項目管理信息系統”，通過項目周期各個階段的信息交流和反饋，系統地為后評估提供資料和向決策機構提供后評估的反饋信息。

6 結 語

雖然目前我國在建筑工程后評估領域仍處于初級階段，但經過十余年的探索和發展，國家發改委、國資委、住建部、交通部等多個部委已陸續出臺了相關的項目后評估政策。民航局、中石油、國家電網、大唐集團等多個國民經濟重要行業部門、企業也出臺了各自領域項目后評估管理辦法。

在地方層面，北京、上海、廣東、江蘇、安徽、重慶等各地逐步響應落實發改委、國資委等部委政策，陸續出臺了地區性的項目后評估制度。其中，寧夏回族自治區于2016年初專門針對大型公共建筑制定了設計使用后評估制度，寧夏住建廳《關于開展大型公共建筑設計進行使用后評估工作的通知》(寧建(建)發[ 2016 ]3號)，是全國首個針對大型公共建筑后評估領域的地方性政府規范制度。