我國城市流動人口公共服務供給存在的問題及對策

摘要：隨著城鎮化進程的深入，我國城市流動人口迅速增加，由于公共服務資源的有限性和稀缺性，造成了外來流動人口與當地政府和當地居民之間的一系列矛盾。政府能否根據流動人口不同的需求狀況，提供高質量、與需求匹配的公共服務，以實現有效供給，是亟待解決的重要問題。

關鍵詞：城鎮化；城市流動人口；公共服務供給

中圖分類號：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.006

一、我國城市流動人口公共服務供給存在的問題

公共服務供給相對分散、缺乏有效的溝通與合作

我國公共服務供給的主體因為內部缺乏有效的溝通和合作，各個公共服務部門內部存在職能重疊，導致部門間的有效溝通協同機制沒有很好地確立起來，這種碎片化的服務管理，造成了資源的浪費和服務對象的厭煩，導致了公共服務供給的低效率和低質量。此外，政府部門同社會組織、非盈利部門、社區、志愿者之間也缺少有效的溝通，這樣各類公共服務供給部門都很難切實、深入地發揮其公共服務效能。比如有些志愿者很有服務的熱情，但是不能準確地與各個公共服務供給的部門有效地對接，從而導致他們的服務碎片化和零散化。再比如雖然公共服務供給政府部門與非政府組織之間建立了溝通，但是如何使非政府組織有效發揮力量，如何細化協同共同的服務目標等方面的工作還有待細化和深入。

公共服務供給計劃執行性差、落地效率較低

決策執行的過程就是將政府制定的政策、方針、計劃落到實處的過程。艾利森認為，公共政策目標的實現，方案的制定占10%，而90%源于有效的執行，可見執行在公共服務中的重要性。公共服務政策最終能否落地，關鍵在于執行。在走訪調研中發現很多公共資源的閑置是由于宣傳執行不力導致的。比如很多城市流動人口的困難集中在子女教育、住房保障、醫療保障、社會保障等方面，而我國各級地方政府尤其是經濟發達省份在公共服務供給制度和措施中也提供了相應的保障措施，但很多流動人口的現實困難沒有得到相應的公共服務供給的滿足，而一些公共服務供給部門也因為宣傳計劃執行不力，導致已有的公共服務資源閑置，沒有更好滿足城市流動人口的需求，這些問題很大程度上是由于公共政策宣傳的執行不暢所導致的。

公共服務供給缺乏有效的量化和標準化設計

若要提供精準化的公共服務供給，對公共服務水平的量化和公共服務人員服務的標準化設計是必不可少的。對于公共服務人員的服務職責、應當提供的服務內容、在服務中所起的作用、服務帶來的效果等等都應當有量化的標準和考評指標。在調研走訪中我們發現，我國目前的公共服務供給缺乏量化的標準和標準化的設計。比如很多社區工作人員承擔了公共服務的供給工作，一方面他們還要承擔社區的很多其他工作，另一方面因為沒有專門的時間從事專職的社區公共服務工作，很多社區服務工作沒有真正落實下去。還有一些社區的培訓計劃很多是浮于表面走形式，一些被培訓者就是為了領培訓津貼。這樣看來公共服務的供給缺乏統一的量化的標準成為困擾公共服務供給工作精準化的主要障礙。

公共服務供給質量不高，部分領域存在供給真空

公共服務供給質量不高乃至真空是公共服務供給缺失和公共服務供給職能弱化的表現。具體而言，這種職能的弱化和缺失表現在以下幾個方面。一是就業、創業資金和信息的支持供給不足。在城市流動人口就業創業信息的網站和社區服務網站，往往就業創業信息更迭緩慢，缺乏定期及時發布信息的平臺，使企業勞務信息與流動人口勞動力供給脫節；在創業就業資金的申貸上，城市外來流動人口有很多門檻的限制，申請創業就業貸款很難，一定程度挫傷了創業者的積極性。二是公共衛生服務資金供給不足。部分免費的公共衛生服務項目供不應求，尤其是與新生兒相關的公共疫苗服務短缺，甚至是斷層。三是相對廉價優質的公共教育資源供給不足。我國城市流動人口子女入學問題已經成為困擾他們最主要的難題，流入地優質廉價的義務教育資源對城市外來流動人口來說很難獲得。四是有吸引力的公共文化服務供給不足。隨著城市外來流動人口的定居，他們在文化、娛樂等方面的需求在持續增加，但城市公共服務在這方面的供給也跟不上需求的步伐。

二、我國城市流動人口公共服務供給優化對策

構建以大數據為基礎的完善的需求表達機制

若要實現公共服務供給的精準化，首先要建立完善的公共服務需求的表達機制，讓不同利益主體的訴求得到充分的表達。“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對于大量的群體需要一無所知，也就不會有效地滿足這些群體的需要。”所以公共服務精準供給的前提是良好的公共需求的表達。首先，我們要提高對于公共服務的重視程度，探尋公共服務需求與供給脫節的深層原因，總結以往公共服務工作中的經驗和不足，提升對公共服務供給的效率。其次，要建立暢通的、多渠道的、有效的需求表達機制，確保需求信息準確及時地被搜集、整理、傳遞，確保公共服務供需的及時有效匹配。再次，以制度化確保流動人口的需求表達和決定參與。“制度化”是決策參與機制建設的突出問題。將需求轉化為決策，并將良好的政策制度化，既保證了公共利益的訴求，也保證了公共決策的精準實施。最后，加快用數據化、信息化的手段完善需求的表達機制。“十三五”規劃中提出，全面推進重點領域大數據高效采集、有效整合，深化政府數據和社會數據關聯分析、融合利用，提高宏觀調控、市場監管、社會治理和公共服務精準性和有效性。精準的公共服務需求的識別還需要借助現代化的信息手段，實現信息的充分共享和信息決策的共治。

建立多元化的、協調化的公共服務供給網絡體系

隨著我國城鎮化進程和人口流動的加速，傳統的公共服務供給面臨著一系列的困難，單一主體的垂直公共服務供給模式越來越難以滿足公共服務多樣化的需求，急需我們建立全新的多元化的、協調化的、信息共享的綜合公共服務供給網絡體系，以提升我國公共服務的供給效率，緩解我國公共服務供需失衡的壓力。在多元化協同供給網絡框架下，地方政府能夠將適合市場化方式運營的公共服務項目交由條件成熟且信譽良好的營利性組織或非營利性組織來承擔，從而在充分發揮營利性組織和非營利性組織相應優勢的同時有效緩解地方政府公共服務供給壓力。“政府機構之間的合作、協調、整合，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標。”另外，多元化協同供給網絡還有利于形成“競爭—合作—協調”的生產體系，這能促進政府公共資源優化配置、公共服務生產成本降低以及提高整體供給效能。多元化協同供給網絡所提供的公共服務，不僅能夠滿足流動人口日益增長的公共服務需求，還能夠迎合流動人口公共服務需求的多樣化、動態化變化趨勢。

建立縱橫結合的與支出責任相結合的財政制度

隨著經濟社會的高速發展，人口的高流動性對地方政府的公共服務供給資源提出極大挑戰，地方政府的事權和可支配的財權越來越不匹配。在縱向的轉移支付體系上，中央政府的一般性轉移支付可以在一定程度上緩解地方政府的財政支出不足，這在我國城市流動人口的教育、醫保、社保等方面充分發揮了作用。但隨著人口流動性的增高，單一縱向傳統支付模式難以滿足新形勢下的公共服務供需平衡。因此，我們還要考慮橫向的支付體系，塑造以省級政府為核心的財政支付體系，實現省域內各級地方政府的橫向溝通，在省域范圍內根據各級地方政府的實際問題橫向匹配資金和資源，從而解決下一級地方政府財政力不平衡的問題。2015年政府工作報告中李克強總理指出：要建立財政轉移支付與市民化相掛鉤，明確提出以常住人口作為財政分成依據。這樣一方面根據常駐流動人口編制和財政預算，將非基本公共服務部門的供給支出也列入財政預算，增加對主要責任部門與專職公共服務部門的財政撥款，使財權和責任更加匹配。此外還需建立和財政使用相匹配的監管體系，保證財政支出的合力使用和正確匹配。

優化績效考核機制，推進公共服務標準化建設

良性的績效考核機制和公共服務標準可以促進公共服務人員的工作熱情和積極性，可以提升公共服務人員的工作效率；反之不好的績效考核機制和指標的制定會抹殺公共服務人員的熱情，進而制約工作效率的提升。經濟學原理中有一個最基本的假設前提就是經濟人假設，即人的本性就是對于經濟利益的追逐。因此對于公共服務績效標準的考核首先就是與被考核者的經濟利益掛鉤。制定量化的績效考核指標，構建完善科學的績效考評機制，把公共服務標準同被考核者的薪金、晉升、榮譽相掛鉤，有效整合公共服務主體的力量，加強政府部門和社會非政府公共服務組織和個人的緊密聯系，充分調動各個方面的積極性，參考各個方面的意見，將公共服務供給做到最優。此外，對于考核機制和公共服務指標的制定還可以充分發揮頂層制度設計的作用，爭取上級部門和領導的支持，或引入社會評估組織作為第三方機構，對于公共服務工作進行跟蹤考核和評估，不斷去除考評指標中無效和低效的部分，在實踐中完善并最終將考核體系和指標完善并制度化，使其在未來長期有效地發揮作用。

作者簡介

魯雁，中共長春市委黨校經濟學教研部副教授，經濟學博士，研究方向：產業經濟理論與實踐。

責任編輯 解梅娟