中國特色黨政關系構建的理論背景、歷史進路和新趨勢

崔言鵬 高新民

摘要：黨政關系問題是中國特色社會主義建設的重要問題，其調整與改革是我國政治文明建設的核心內容。中國共產黨在分析西方執政黨黨政關系理論模型和馬克思主義經典作家黨政關系理論的基礎上，深刻總結蘇聯共產黨執政方式理論失誤的經驗教訓，對中國特色黨政關系進行了艱辛的探索構建，經歷了從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”“黨政分開”，再到“改革完善黨的領導方式和執政方式”的變遷。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持黨的全面領導，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以“推進黨和國家機構職能優化協同高效”為著力點，不斷推進黨政關系現代化，把中國特色的黨政關系構建推向了新的高度。我們要理順思路，澄清認識，堅定不移地構建中國特色黨政關系。

關鍵詞：黨政關系；“黨政分工”；“黨政分開”；協同高效

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0004-09

作者簡介：崔言鵬（1985-），男，濟南人，中共中央黨校黨建部在讀博士，研究方向：執政黨建設；高新民（1956-），女，山東沂南人，中共中央黨校黨建部教授，博士生導師，研究方向：執政黨建設。改革開放以來，中國共產黨發起了建設有中國特色社會主義的偉大號召，創建了中國特色社會主義偉大事業，走上了中國特色社會主義政治發展道路。而中國特色黨政關系是中國特色社會主義政治發展道路題中應有之意。這里的中國特色有兩層含義：第一，與西方國家相比，中國特色黨政關系是社會主義國家的黨政關系，堅持中國共產黨的領導是其主要特征；第二，中國特色黨政關系是與中國特色社會主義初級階段的政治、經濟和文化發展相適應的。在中國話語體系中，中國特色黨政關系主要指中國共產黨與國家政權的關系，本文也沿用這一觀點。當前正在深化黨和國家機構改革，研究中國特色黨政關系構建的理論背景和歷史進路無疑具有重要的現實意義，對進一步科學構建中國特色黨政關系具有重要的指導意義。

一、中國特色黨政關系構建的理論背景

（一）西方執政黨黨政關系的理論模型

西方最早關注黨政關系問題的可以追溯到20世紀初政治學者古德諾對政治和行政關系的研究。他認為，國家是一個有意識的或者有意志的存在。國家的活動就是對其意志的執行。國家的活動是以國家體制或政府體制為組織基礎的。作為有機體的國家存在兩種功能，即表達和執行功能。政治就是國家意志的表達，行政即是國家意志的執行。政黨肩負著國家意志表達的功能，而政府肩負著國家意志執行的功能[1]。人們基于這種理論，認為二者之間不存在什么爭論，并未對黨政關系問題予以研究。到1974年美國學者羅斯《政黨政府的問題》出版，提出“政黨政府”的概念，也只是對政府的特點進行描述，仍未涉及黨政關系問題。

到20世紀80、90年代，較為系統的研究黨政關系的成果才出現。法國政治學者讓·布隆代爾和意大利學者毛里齊奧·科塔經過對十多個國家的黨政關系分析和研究，出版了《政黨與政府》（1996年）和《政黨政府的性質》（2000年）兩部著作，確立西方黨政關系的研究分析框架，即從人事任命、政策制定和政治恩賜領域研究黨政關系問題，并從政黨與政府之間是“相互獨立”和“相互依賴”維度，將西方黨政關系分為三種模式：政黨和政府相互獨立、政黨依賴政府、政府依賴政黨。他們認為，政黨和政府相互獨立模式主要存在于總統制國家，政黨與政府的關系較為疏遠，在人事任免上相對獨立，受到的影響較小；在政策制定上，政府擁有較大的自主權，不過要受議會黨團的制約；在政治恩賜上，由于掌握不同的資源，也相互獨立。在政黨依賴政府的模式下，在人事任命上，政府具有突出地位，強勢的政府首腦甚至能左右黨組織的高級職務人選；在政策制定上，政府呈現一種主動態勢，而政黨呈現被動防御姿態，即當政黨所代表的觀點和利益受到侵犯時才會阻撓；在政治恩賜上，主要是由政府來分配政治恩賜資源。在政府依賴政黨的模式下，政黨是黨政關系的核心，政府之外的政黨組織控制了政府職位任命和黨內職務的任命，對政策的制定過程具有顯著影響，同時掌握著豐富的政治恩賜資源[2]335-339。

西方的黨政關系與中國話語體系中的黨與國家政權的關系是不同的。首先，政黨與政府的概念比我們所認為的復雜得多。政黨概念包括政府中的政黨、議會中的政黨和議會之外的政黨。由于政黨的各組成部分掌握著不同的資源，受到的約束也迥異，這決定了他們的行為邏輯也不一樣。而作為整體的政黨如何行動，主要依據三者之間的力量對比，這也決定了政黨行為的不可定性。政府的概念也有狹義和廣義之分。狹義的政府指較小的高層決策群體，他們主要是以黨員為背景的職業政治家。廣義的政府，除了上述人員外，還包括中下層的整個官僚體系。執政黨組閣，提名各部長和政務官，主要指高層決策群體，而廣大的中下層的公務員則由于政治中立，不受政黨上臺下臺影響。其次，西方資本主義國家黨政關系復雜。一方面，執政黨的階級屬性與政府的公共屬性之間存在矛盾。政黨是為了確保所代表的階級利益和多數人的統治，而政府則是為了公共利益。這種代表性和公共性的矛盾導致了黨政關系的復雜，也是所有現代政府面臨的問題。另一方面，政府中的政黨與議會中的政黨和議會外的政黨之間存在矛盾。政府中的政黨一方面可以利用議會中和議會之外的政黨向政府中的官僚機構施壓，也可以利用政府中官僚機構提供的資源反作用于議會中和議會外的政黨組織，這更加劇了西方黨政關系的復雜性。西方資本主義國家黨政關系的復雜性恰恰是西方資本主義國家中不可調和的矛盾在政黨政治中的體現[2]342-344。上世紀80年代，我們也曾想借鑒西方黨政關系模式，實行黨政分開，但是在實際操作中發現根本行不通，這就是原因所在。

（二）馬克思主義經典作家黨政關系理論

馬克思、恩格斯創立了馬克思主義政黨理論，雖然經歷了短暫的巴黎公社政權，但是由于缺乏成熟的實踐，因此沒有留下關于社會主義國家黨政關系的理論。他們最基本的精神是：更青睞直接民主，使人民群眾獲得直接參加管理國家公共事務的權力。真正遇到黨政關系問題的是俄國共產黨，十月革命勝利后，列寧對這個問題作了有益的探索，雖然列寧去世的早，他的黨政關系思想沒有付諸實踐，但仍然具有重要的理論意義和指導意義。列寧黨政關系思想主要包括：

第一，堅持黨對國家政權的領導。在建構蘇俄政權前，列寧曾設想建立巴黎公社式的無產階級政權，讓人民直接參與管理國家。但是后來發現，俄國的教育和文化狀況不允許立即這樣，于是就有了由無產階級政黨來代替勞動群眾來管理國家的思想。早在十月革命前，列寧就指出，黨是社會主義建設事業的“導師、領導者和領袖”[3]。十月革命后，列寧著重考慮如何加強黨的領導和蘇維埃政權建設，促使黨的組織和政權機構轉入正軌，其強調“黨是直接執政的無產階級先鋒隊，是領導者”，“在我國，國家政權的一切政治經濟工作都由工人階級有覺悟的先鋒隊共產黨領導”[4]，共產黨能團結和組織無產階級和全體勞動群眾，克服資產階級的動搖和無產階級的偏見和狹隘。不通過共產黨，就不可能實行無產階級專政，堅持黨對國家政權的領導是不能有任何動搖的原則。

第二，黨領導蘇維埃，但不能代替蘇維埃，黨必須在憲法的范圍內貫徹自己的決定。早在1905年，列寧就意識到了黨和蘇維埃之間的矛盾，為此他專門寫了《我們的任務和工人代表蘇維埃（給編輯部的信）》，明確表示既要蘇維埃，又要黨，問題在于如何劃分二者的任務，以及如何把二者結合起來。從1918年到1920年，國內戰爭持續，黨政關系問題更為嚴重。1919年3月列寧在俄共（布）八大指出，“無論如何不應當把黨組織的職能和國家機關即蘇維埃的職能混淆起來。這種混淆會帶來極危險為后果，黨努力領導蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃?！盵5]并且指出黨應當通過蘇維埃機關在蘇維埃憲法的范圍內來貫徹自己的決定，增強蘇維埃機關和工作人員的責任感。但是為了爭取戰爭勝利，采取的“戰時共產主義政策”反而加劇了黨政之間的矛盾；

第三，堅持黨政分開。國內戰爭結束后，黨政不分、以黨代政現象更為突出，列寧認識到了黨政不分的弊端和危害。1922年3月列寧在黨的十一大召開前向大會建議：“必須十分明確地劃分黨（及其中央）和蘇維埃政權的職責，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和主動性”，“黨的任務是對所有國家機關的工作進行總的領導，而不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是對細節的干涉。”[6]列寧還論述了實現黨政分開的路徑。首先，堅持黨對國家機關的“總的領導”，即政治領導，通過制定和施行正確的政治戰略和策略來領導。其次，黨實現執政的方式，即管理干部。向蘇維埃國家機關輸送領導干部，在國家政權機關各類組織中建立黨團，黨通過領導黨團實現黨對國家政權的領導[7]。再次，黨和國家政權機關是不同性質的組織。黨是無產階級的先鋒隊，是領導者，是“領導力量”。而蘇維埃和其他非黨組織是“傳動裝置”，是“杠桿”。二者作用不同，不能互相替代。最后，劃分黨和國家政權機關的職權。黨的職能是：總的領導，政治戰略和策略，檢查和監督，向國家機關推送干部；國家政權蘇維埃的職能：管理經濟、直接組織生產和分配，行政管理、外交事務等。不過遺憾的是由于列寧早逝沒有進行具體的黨政分開實踐。

（三）社會主義國家（蘇聯）執政方式的理論失誤

蘇聯的黨政不分、以黨代政模式形成于列寧時期，但是列寧及時發現了這個問題，并對黨政關系模式進行了探索。雖然列寧的一些觀點有時也自相矛盾，但客觀地說列寧對社會主義國家黨政關系的探索不能以對錯論之，錯就錯在斯大林錯誤強化堅持高度集中的黨政關系模式，并把它作為唯一的社會主義國家黨政關系模式。后繼者在改革前期沒有改變蘇聯執政方式的本質特征，后期卻進行了根本性的改革，導致執政權力失控。

斯大林的黨政關系思想如下：第一，前期關于黨政關系有過許多正確的觀點，捍衛了列寧黨政分開的思想。斯大林指出，黨是無產階級專政體系中的“領導核心”；不能把黨的領導作用等同于無產階級專政；列寧提出“黨專政”思想主要是為了強調黨的領導作用；要在工礦企業和社會基層單位中推行一長制，實行黨政分開等。第二，斯大林在繼承和發展列寧黨政關系思想的同時也摻進了不少不符合列寧思想的東西。一是其黨政關系思想中暗含黨具有國家政權屬性的觀點。黨是政權的核心，國家政權是非核心部分[8]。二是把屬于國家政權的蘇維埃等同于群眾組織，“蘇維埃是勞動者群眾組織，它首先在國家事務方面把黨同勞動者聯系起來”[9]。三是黨的指示和決議“具有法律效力”。第三，錯誤強化黨領導政權的思想，強調黨權大于政權，把黨和政權之間政治上的領導關系變成組織之間的上下級關系。斯大林在理論上堅持列寧黨政分開的思想，但在實踐中完全背離，特別是在1934年，聯共（布）在黨中央設立負責生產業務的部門，如農業部、工業部和運輸部等，黨直接發號施令，以黨代政，最高蘇維埃成了一顆“橡皮圖章”。在斯大林后期，共產黨更是成為超越一切權力的最高權力機關，斯大林高度集中的黨政不分、以黨代政黨政關系模式形成。

斯大林去世后，后繼者們注意到了蘇聯黨政關系模式的問題，一方面雖在理論上強調黨政分開，但在實踐中缺乏持久有效的改革措施；另一方面繼續強化黨的領導地位，黨政不分、以黨代政的黨政關系結構一直未能得到改變。赫魯曉夫執政后，強調要進一步加強“全面開展共產主義建設時期”的黨的領導作用，而不能削弱，共產黨是 “全體人民的先鋒隊”“社會政治組織的最高形式”，而不僅僅是“工人階級先鋒隊”“工人階級組織的最高形式”。為解決黨政機構重疊問題，1963年把黨分為工業黨和農業黨，結果卻反而使以黨代政的現象更嚴重了[10]。勃列日涅夫時期，明確規定黨的領導原則，即黨是“蘇聯社會政治體制的核心”和“一切國家機關和社會團體的核心”。取消了農業黨和工業黨的區別，同時恢復集體領導原則，提高蘇維埃的地位和作用，黨政關系有所改善，但是后期這些變化又消失了[11]。戈爾巴喬夫試圖從根本上變革蘇聯黨政關系模式。確立了新時期黨政關系的原則：黨是社會的政治先鋒隊，淡化黨是國家政權的領導核心的傳統提法；重提“一切權力歸蘇維埃”的口號，改革國家機關，取消按生產原則設立黨的機關的做法，把權力中心由黨轉向蘇維埃。但由于方法不得當，并試圖借用西方國家的黨政關系模式來推行改革，使得黨對國家的全面領導走向對國家權力的全面失控，最終導致蘇共亡黨。

二、中國特色黨政關系構建的歷史進路

中國的黨政關系構建深受蘇聯黨政關系思想的影響，建立政權初期，中國共產黨就采用了“蘇維?！弊鳛檎嗟拿Q，這一方面反映了影響的深度，另一方面更為重要的是，中國共產黨認為，蘇維埃體現了人民當家做主的理想。中國共產黨在新民主主義革命時期出于對國民黨“以黨治國”弊端的深刻認識，建立政治體制時極力擺脫黨政不分、以黨代政的影響，根據戰爭環境和國內主要矛盾的變化，建立了黨的一元化領導模式，適應了中國革命實踐，推動了中國革命的成功。

（一）從“黨政不分，以黨代政”到“黨政分工”的探索

新中國成立后，中國共產黨從局部執政轉變為全面執政，由于中國共產黨缺乏處理黨政關系的成功經驗，國際共產主義運動也沒有成功的案例，其基本延續了革命戰爭時期的一元化領導模式。黨的領導人在處理黨政關系時有明確的黨政分開意圖，但在實際工作中，受限于嚴峻的國內外形勢，特別是自1953年通過了“一五”計劃，國家經濟進入了高度集中的計劃經濟時代，黨為了領導經濟工作，開始直接干預甚至包辦政府工作。為了反對分散主義和地方主義，1953年3月10日，黨中央頒布了《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》，規定，“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、 計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經中央討論和決定或批準以后，始得執行?！盵12]并且一切具體的執行情況和重大問題，也要定期及時報告請示。1955年10月，中共中央批準建立各級黨委分口領導制度，施行雙重領導。這標志著我國政治體制由黨政相對分離的一元化領導模式向黨政不分、以黨代政的模式轉變。

1956年，社會主義改造完成，黨中央看到了權力配置上的過分集中問題。八大上提出不能混淆黨的工作和國家機關工作的界限，解決權力下放問題。1957年9月，鄧小平在八屆三中全會的講話中提出，要改變制度上和組織上的一些不合理的規定，適當調整黨政之間和上下之間的集中統一和分工負責的關系。于是，1957到1960年，黨進行了行政管理體制改革，但是這一時期的努力被反右斗爭和反對分散主義中斷了。這一時期，黨的分口領導方式進一步發展，黨中央在1958年6月發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，明確指出：大政方針和具體部署，決定權在黨中央，黨的部門的職能由管理干部擴展為管理業務，黨政不分。1959年，國家監察部撤銷，行政監督體系并入黨的監督組織。黨的系統幾乎形成了一套與政府完全對應的行政管理機構。人民代表大會的作用越來越小了[13]。1960年以后權力放權被權力收權代替，權力越來越集中于黨委手中。由于集權和分權的弊病越來越明顯，黨對于如何領導的探索并沒有停止，1965年又進行了精簡機構的改革。但是隨后的“文化大革命”阻礙了這一探索。特別是革命委員會的成立，將黨政不分、以黨代政模式推向了極端。最終，黨成為凌駕于政府之上的組織，成為國家的權力核心。

1978年，黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，黨的工作重心轉移到現代化建設上，并提出必須解決黨政不分，以黨代政問題，開始構建中國特色黨政關系。自此到黨的十三大召開，開始了“黨政分工”的探索。1980年1月16日，鄧小平在中共中央召集的干部會議上提出堅持黨的領導必須改善黨的領導這一新的命題。1980年8月，在《黨和國家領導制度的改革》一文中，鄧小平指出官僚主義、權力過分集中的現象是黨和國家領導制度中存在的弊端造成的，即不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，管了很多不該管、管不好、管不了的事。他還提出了一些改革的思想：中央一部分領導不再兼任政府職務；建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統；有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制等，揭開了黨政關系改革的序幕。1981年6月通過的黨的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出，“由于調整了國務院的領導成員和實行黨政分工，中央和地方政府工作得到加強?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“黨政分工”的概念。1982年，黨的十二大報告中進一步指出了“黨政分工”的內涵：“黨的工作和政府工作，企事業單位中的工作和行政、生產工作，必須適當分工。黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，是對于干部的選拔、分配、考核和監督，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮?！盵14]并且在新修改的十二大黨章中，規定了黨的工作：“黨必須制定和執行正確的路線、方針和政策，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發揮全體黨員在一切工作和社會生活中的先鋒模范作用。黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”十二大之后，開始構建 “黨政分工”的黨政關系模式，并以此為指導進行了黨和國家政治體制改革。

（二）向 “黨政分開”模式轉變

隨著公有制基礎上的有計劃的商品經濟發展，簡單的“黨政分工”已經不能滿足社會主義有計劃商品經濟的體制要求，并且黨政分工在概念上也存在一定的不確切性[7]18。鑒于過去黨政不分，以黨代政在實踐和觀念上根深蒂固的存在，在總結80年代以來實踐經驗的基礎上，以鄧小平同志為主導，提出了未來“黨政分開”的關系模式，推動政治體制改革。

1986年6月28日，鄧小平在《在全體人民中樹立法制觀念》的講話中，指出“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題”[15]164，并進一步強調黨政分開“這樣提，不會削弱黨的領導，干預太多搞不好倒會削弱黨的領導”[15]164 。這是鄧小平第一次使用“黨政分開”這一概念。在1986年9月至11月的有關政治體制改革內容的談話中，鄧小平進一步指出了政治體制改革的目的之一就是處理好黨和政府的關系，改革的首要內容就是要黨政分開，解決黨如何善于領導的問題。1987年，黨的十三大報告將“黨政分開”推向了制高點，對“黨政分開”進行了詳細闡述，主要觀點包括：第一，黨政分開即黨政職能分開。指出了黨與法律的關系，黨與國家政權、群眾團體和各種經濟文化組織的關系，黨的政治領導方式。第二，明確了黨中央、地方和基層黨政分開的具體方式，黨中央、省、市、縣地方黨委的主要職責，企事業單位中的黨組織的作用。第三，調整黨的組織形式和工作機構。不再設立不在政府任職又分管政府工作的專職書記和常委，辦事機構要少而精，現有政府部門的黨組要逐步撤銷，黨的紀律檢查部門不再處理法紀和政紀案件，集中力量管好黨紀和黨風，上級行政部門黨組織垂直領導的企事業單位中的黨組逐步改由地方黨委領導。第四，指明黨政不分的危害和黨政分開的好處。

十三大以后，以“黨政分開”為形式的政治體制改革全面推行。從黨中央政治局、政治委員會、中央書記處到省、自治區、直轄市的黨的領導機構都制定了工作規劃，國務院也制定了工作規則。這些規則、規劃明確規定了黨的領導機構和政府機構的職能、工作范圍和工作方式，在探索中國特色黨政關系中邁出了重要一步。然而在實踐中黨政分開相當困難，加上20世紀80年代末90年代初，國際和國內都發生了一些重大事件，國內有些人借黨政分開否定黨的領導，國際上蘇聯解體，東歐劇變，使我們放緩了政治體制改革步伐，以“黨政分開”為主導的政治體制改革轉向了行政體制改革，精簡機構和政企分開。黨政分開是針對過去“黨政不分，以黨代政”提出來的，具有的特殊的歷史背景，是構建中國特色黨政關系的第一步，具有重要的基礎作用，顯然任務還沒有完成，需要共產黨人繼續探索。

（三）改革完善黨的領導方式和執政方式，推動黨政關系法治化

進入20世紀90年代，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的提出，改革的重點由政治領域轉向了經濟領域。對黨政關系的改革也調整到發展社會主義民主和法制上來，改革的重點領域調整為行政管理體制，機構改革和政企分開，并且開始注意黨和國家權力機關之間的關系，“黨政分開”已基本不提。

1992年，黨的十四大報告中提出了90年代政治改革的任務，即積極推進政治體制改革，以推進社會主義民主和法制有較大發展。政治體制改革目標是建設有中國特色的社會主義民主政治，絕不是搞西方的多黨制和議會制。同時，完善人民代表大會制度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監督等職能，更好地發揮人民代表的作用。按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，下決心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革[16]。十四大修改的《黨章》中又恢復了在中央和國家機關等非黨組織的領導機關中可以成立黨組的規定。

十四大以后，隨著建立社會主義市場經濟體制目標的確立，為了適應市場經濟發展的要求，黨領導了行政管理體制改革，同時中紀委和監察部合署辦公，理順了紀律檢查和行政監察的關系。國務院的主要工作是領導經濟建設。一些地方開始搞黨政一體化，有的企業也搞黨政一體化，機構重疊、職能重復等現象開始出現。黨和國家領導人加快了法制建設的步伐。1993年7月全國人大八屆二次會上，為了促進社會主義市場經濟的發展，喬石專門作了《努力建立社會主義市場經濟法律體系》的講話。1997年黨的十五大報告將 “依法治國”上升為治理國家的基本方略，明確共產黨執政的內涵，開始從執政角度思考黨政關系問題。提出堅持法律面前人人平等，任何人和組織都沒有超越法律的特權。繼續推進政企分開原則下的機構改革，轉變政府職能。這一階段，隨著市場經濟發展，企業作為經濟主體，地位不斷強化，社會力量逐漸參與到國家政權運作之中，承擔了部分社會自身的職能，黨政關系的構建也試圖繞過分與不分的爭辯，開始向制度化和法治化轉變[17]。

進入新世紀，黨的歷史方位發生了重大變化，成為領導人民掌握國家政權并長期執政的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。黨政關系上既不能采取過去黨政不分的體制，也不能黨政分開，這些迫使中國共產黨站在全新的角度考慮黨政關系問題，探索構建中國特色黨政關系模式。

黨的十六大報告提出了“改革和完善黨的領導方式和執政方式”的命題，指出處理黨政關系的新思路，即按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系。指出黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。至此“改革和完善黨的領導方式和執政方式”成為處理黨政關系的“代名詞”，十六大以后再也沒有提“黨政分開”，標志著中國特色黨政關系的構建進入了新階段。同時十六大報告指出“改革和完善黨的領導方式和執政方式”在社會主義民主政治建設中起全局性的作用，發展社會主義民主政治最根本的是要堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，使處理黨政關系問題有了根本的理論原則。

黨的十六屆四中全會提出了“科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式”，將黨政關系納入到了黨、國家和社會的大系統中考慮，并把它作為執政黨建設的目標之一。進一步明確改革和完善黨的領導方式的原則是“總攬全局，協調各方”。黨的具體的領導方式是注重發揮黨委和黨組在人大、政府、政協等各種組織中的領導核心作用。同時規范黨政機構設置，擴大交叉任職，撤并黨委和政府職能相近部門。黨的十七大報告提出“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制”。十七屆四中全會提出堅持和完善黨的領導制度，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，改革完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平。隨著法律制度的不斷完善，中國特色黨政關系的構建步入良性軌道。

綜上，改革開放以來到十八大前，中國共產黨在黨政關系改革探索中留下了以下幾點經驗教訓：首先，黨的政治核心地位和黨管干部是黨政關系改革中必須堅持的基本原則，是任何時候都不能放棄的，否則會有喪失黨的領導的危險。其次，黨政關系改革受黨的目標和中心任務的影響。改革開放以來，黨制定了社會主義初級階段的基本路線，以經濟建設為中心，黨政關系改革圍繞加強經濟建設，建立社會主義市場經濟體制，改善了黨和國家政權的關系。再次，問題不在黨政合一，還是黨政分開，而是在于把握二者之間的邊界。要嚴守黨不是權力機關邊界。最后，黨情國情不同，黨政關系改革不能照搬照抄，必須不斷總結經驗，并且可能循環往復，積極構建中國特色的黨政關系。

三、十八大以來中國特色黨政關系構建的新趨勢

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，為適應“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，深化黨和國家機構改革，在構建中國特色黨政關系上取得重大進展。黨的十八大報告上提出“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”，開始從國家治理的角度處理黨政關系問題。十八屆三中全會進一步提出了全面深化改革的總目標是“完善和發展社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并指出緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，用科學有效的權力制約和協調機制，完善黨的領導體制，科學配置黨政部門的權力和職能等。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“以加強黨的全面領導為統領，推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，以‘黨政職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能”，為中國特色黨政關系構建指明了方向。

（一）堅持共產黨的領導是全面領導

中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，中國特色黨政關系的構建必須以中國共產黨的領導為邏輯起點，以加強和改進中國共產黨的領導為目標歸宿，在構建中國特色黨政關系中必須堅持黨的全面領導。

黨的領導核心地位是中國特色黨政關系構建的基石。早在1954年9月全國人大第一次會議上，毛澤東就指出“中國共產黨是我們國家的領導核心”。改革開放以后，十二大黨章中規定了“中國共產黨是中國社會主義事業的領導核心”，十六大黨章中進一步規定了“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心”。進入新時代，習近平高度重視黨的領導核心地位對中國特色社會主義建設的至關重要性，指出：“堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”。構建中國特色黨政關系中的黨的領導核心地位，“黨”是中國共產黨，是歷史的選擇、人民的選擇?！罢笔侵袊伯a黨領導之下建立的以民主集中制為原則的國家政權?！邦I導核心”是指“政治核心”。改革和完善黨的領導方式和執政方式，以黨的政治建設為統領，堅守黨的政治領導核心地位是關鍵。

黨的領導是中國特色社會主義的本質特征，是處理黨政關系問題的邏輯起點和目標歸宿。習近平指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度最大的優勢是中國共產黨領導”。中國共產黨帶領中國人民實現了“三個飛躍”，只有堅持中國共產黨的領導，中國特色社會主義才會不斷走向勝利。黨政關系改革是以加強和改進黨的領導為基礎的，不是不要更不是削弱黨的領導地位，而是有利于加強和改進黨的領導，這是黨政關系構建的基本原則。

黨的領導是全面領導。十九大報告將“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代中國特色社會主義思想的首要內容。堅持“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在改革黨政關系時，堅持黨的全面領導就是“堅持黨中央的集中統一領導，增強‘四個意識，堅定‘四個自信，把加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程，完善保證黨的全面領導的制度安排，改進黨的領導方式和執政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力”[18]。

（二）注重黨政職能優化協同高效，推進黨政職責分工

中國特色黨政關系的構建，既不能搞黨政不分，也不能搞黨政分開，而是要改進黨的領導方式和執政方式，促進黨有效治理國家。十八大以來，面對新時代新任務新要求，黨政職能機構設置、職能配置、運行機制上還存在不完全適應的情況。十九屆三中全會通過的《決定》詳細分析了當前黨政軍群機構存在的問題，主要包括機構設置不優化、職能配置不協同、運行機制不高效、編制不合理等。這些問題是我國政治體制改革中長期存在的問題，也是制約黨和國家事業發展的根本體制問題。為此，必須注重“黨政職能優化協同高效”。所謂“優化”，就是科學合理，權責一致。主要是科學設置黨和國家機構，合理配置職能，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責。所謂“協同”，就是有統有分、有主有次。加強機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。所謂“高效”，就是履職到位、流程通暢。提高黨政軍群各類組織的效率效能。堅持優化、協同和高效相互聯系，相互統一，優化中包含協同，優化和協同實現高效，三者辯證統一，統一于黨政關系改革?！稕Q定》圍繞“黨政職能優化協同高效”，對黨政軍群各級機構組織制定了詳細改革措施和要求。

正確理解和落實黨政職責分工。黨的全面領導決定了黨政實踐中不可能分開，但并不意味著黨政關系問題沒法解決?？茖W合理的黨政之間的職責分工，是構建中國特色黨政關系的重要方向。黨政職責分工，深化了對中國特色黨政關系問題的認識，是國家治理背景下黨、政府和社會共同參與的重要體現。《決定》指出，落實黨政職責分工，就要理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，增強黨的領導力，提高政府執行力，激發群團組織和社會組織活力，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調。

（三）以國家治理體系和治理能力現代化為導向，推進黨政關系現代化

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的命題。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力[19]548。當前深化黨和國家機構改革，建設國家職能體系是構建國家治理體系的重要內容。習近平在十八屆三中全會第二次會議上指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是改革不適應時代要求和實踐發展的體制機制、法律法規，同時不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學，更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。”[19]549推進國家治理體系和治理能力現代化的目的是完善和發展中國特色社會主義制度，是實現社會主義現代化的應有之義。實現社會主義現代化，必須實現政治上的現代化，而黨政關系現代化，又是實現政治現代化的首要內容。推進黨政關系現代化就是改革過去不適應的體制機制，同時構建新的體制機制，用制度規范黨與國家政權之間的權力關系，實現權力配置規范化和黨政運行科學化。

用法規制度規范黨與國家政權的權力關系，推進黨政權力配置規范化。權力來源于人民的權利，主要由黨領導下的國家政權擔當。黨的十八大報告提出，要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，健全國家權力機關組織制度。要健全權力運行制約和監督體系，用制度管權。十八屆三中全會提出，規范黨政主要領導干部權責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，制定了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，確立了到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系的目標，頒布了黨內法規制定的第二個五年規劃，特別是《中國共產黨黨組工作條例（試行）》的制定，進一步規范了黨的領導。黨的十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革，優化黨的組織部門的職責配置，加強歸口協調職能；科學設置黨和國家機構，防止職能重疊，工作重復；科學設定政府組織的職責和權限；深化人大、政協和司法機構改革，發揮人大立法和監督職能作用，提升政協履職能力建設，優化司法職權配置，在黨政權力配置和職責設置方面取得了重大進展。

加強黨的領導體制機制建設，推進黨政運行科學化。建立科學的領導體制機制，改進黨的領導方式和執政方式，是推進黨政關系現代化的首要內容。要把制度擺在突出位置，除此之外還要建立與之相配套的體制和機制。制度、體制和機制作為一個整體，是黨的領導方式和執政方式科學化的關鍵性因素。當前黨的領導體制和執政體制還存在民主基礎不足、執政效能不高等問題。黨的十八屆三中全會提出，健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序政治參與。同時提出加強民主集中制建設，完善黨和國家領導體制。十九屆三中全會提出，完善堅持黨的全面領導制度，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，優化黨中央決策議事協調機構，加強對黨中央決策議事協調機構的領導，要求其他方面的議事協調機構與之調整相銜接，同時要求各地區各部門黨委（黨組）完善相應體制機制。這些均為推進黨政運行科學化提供了方向。

結語

黨政關系問題是當前所有實行政黨制度的國家普遍面臨的問題。正如習近平總書記在黨的十九大報告中指出的，“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。”[20]同樣，黨政關系模式也不能照搬照抄，中國特色黨政關系的構建仍然在路上。

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【責任編輯：張亞茹】