平臺型治理：內涵、緣由及價值析論

摘要：平臺型治理是公共部門在治權開放共享的基礎上利用多邊（雙邊）平臺的空間、資源與規則，聯接相關利益群體以促進他們之間互動合作、相互滿足并創造公共價值的治理模式。平臺型治理為公共事務共治提供了操作框架，為公共服務的多元化供給與開放式創新提供了空間、渠道、工具和機制。平臺型治理模式是平臺時代、合作治理時代、全球化30時代、信息時代、創新20與政府20時代的產物，也是走出治理困境、推動治理現代化的需要。重視和加強平臺型治理研究具有重要的理論價值與實踐意義。

關鍵詞：平臺型治理；公共平臺；多邊平臺；雙邊平臺；治理現代化

中圖分類號：D035-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0022-05

基金項目：國家社科基金項目“國家治理現代化視域下跨區域公共危機協同治理研究”（16XZZ015）；江西理工大學博士啟動基金資助項目“多邊公共平臺戰略模式研究”（jxxjbs17067）。

作者簡介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，管理學博士，江西理工大學文法學院副教授，研究生導師，主要從事公共管理戰略研究。一、平臺型治理的內涵及特征

1.基礎概念：多邊（雙邊）平臺。“雙邊平臺”（two-sided platform）研究起源于諾貝爾經濟學獎得主Tirole等人提出的“雙邊市場”模型，這是一種價格結構會影響市場兩側用戶交易量的市場[1]。在雙邊市場中，平臺是把不同類型的用戶聯接起來的基礎性產品，其他主體借以提供互補產品、服務和技術[2]。雙邊市場必然存在雙邊平臺，雙邊平臺強調組織開放合作的經營戰略。后來學者發現，在平臺網絡中存在更多類型的群體。因此，“多邊”比“雙邊”的稱呼更準確，但二者本質相同。Hagiu將雙邊（多邊）平臺界定為：使兩類（多類）用戶群體納入其中并促進他們直接互動而創造價值的組織[3]。多邊（雙邊）平臺可以看成是平臺經濟、平臺產業、平臺組織和互聯網+的落地形態。

在合作治理領域，參與共治的群體類型多元，選用“多邊公共平臺”概念是合適的。多邊公共平臺是公共組織連接生態系統中的多邊群體，在治權開放和資源共享的基礎上提供互動機制以實現群體間相互滿足的支撐體系[4]。“治權開放”是識別多邊（雙邊）的核心標準，使之與平臺的另外兩種基本形式——生產平臺與技術平臺區別了開來。

2.平臺型治理的定義。平臺是一種創造價值的過程，是通過推動兩組或更多相互依賴的客戶群體之間的互動而創造價值的[5]5。多邊平臺本身是一種產品供給與協作創新的組織戰略，是多元利益主體實現合作共治的運行模式。簡言之，平臺型治理是以雙邊或多邊平臺為基礎的治理模式和創價機理。更進一步地說，平臺型治理是在公共部門治權開放共享的基礎上，利用多邊（雙邊）平臺的空間載體、基礎設施、共享資源和互動規則，聯接生態系統中的雙邊或多邊群體，促進他們之間互動合作、相互滿足并創造公共價值的治理模式。

以多邊（雙邊）為基礎的平臺型治理模式，是公共產品多元供給（有別于自主生產）的一種策略和模式，其實質是政府等公共組織的開放式互動合作模式。它不同于生產自銷模式——像行政服務中心那樣的“自動售貨機”政府；也不同于經銷模式——單純的買入賣出模式，例如公共服務外包；也不同于供應鏈的垂直整合模式——供應鏈上上下游組織的加盟或合并[6]。平臺型治理的基本目標是實現平臺生態系統內的共同利益與整體效能最大化。平臺型治理的基本途徑是，平臺主辦方開放治權和平臺資源，并把利益相關群體聯結在平臺上，通過平臺規則和平臺戰略推動用戶群體互動合作、相互滿足和權益實現，與此同時巧妙地履行著自身的責任與使命。

平臺型治理的前提是治權和平臺資源的開放共享，其中重點是公共事務治理和公共品供給的多項權力開放共享，不僅包括基礎設施與公共空間的開放、數據及信息渠道的開放、資金供給或技術開發的對外開放，更重要的是公共品生產經營權，公共服務開發運作權、決策權和話語權以及監督評價等公共治理權力的開放。

3.平臺型治理的特征。多邊平臺具備三個特征：一是平臺有被大量用戶應用的基礎性技術或者產品；二是平臺將大量用戶匯聚于一個共同目的與空間；三是平臺通過更多用戶、更多補充的產品和服務使其價值以幾何級增長[7]23-25。因此，平臺通過推動他方的互動合作實現自身的壯大，發揮了一種杠桿的作用，撬動了各方的資源和能力，擴展了組織原本有限的資源與能力，實現了生態系統內群體間的資源與能力的連接共享，為無邊界合作夯實了基礎。

平臺型治理的特征根源于多邊（雙邊）平臺的結構及特征，其優勢源自平臺思維產生的優勢。平臺思維就是鼓勵利用其他組織的能力和資源來產生補足者創新的新型范圍經濟，目的是利用網絡外部性和廣泛的生態系統創新將供應商甚至競爭對手變成補充者或者合作伙伴[7]203。平臺思維實質是一種開放互動的網絡合作思維。公共產品要么由政府來生產，要么由企業來生產，是一種錯誤的二分法，平臺模式意味著二者甚至還包括社會組織參與的合作供給[8]。平臺型治理模式的特征還體現在以下幾個方面。

平臺型治理的核心特征是互動合作。平臺連接的利益相關群體構成了平臺生態圈，其互動合作形成了價值網絡。平臺型治理通過推動互動合作滿足多邊群體彼此間的需求，而不是由平臺主辦方替代多邊用戶群體之間的互動來直接滿足需求或直接生產產品。雙邊（多邊）公共平臺只是為平臺用戶群體的互動合作提供載體、空間和規則，發揮“催化劑”的功能[5]19。

政府等公共部門通過創建多邊（雙邊）公共平臺，尤其是通過供給平臺治理規則、平臺基礎設施等核心創價關卡，施展平臺領導力，不僅有利于公私伙伴關系的建立和維持，而且有利于發揮公共部門的掌舵、調控和平臺領導能力。總而言之，平臺型治理是一種可以實現互利合作的公共產品多元供給模式，是一種開放互動的公共事務治理模式。平臺型治理為公共事務共治提供了實施路徑，為公共服務的多元化供給與開放式創新提供了操作指南。

二、平臺型治理的提出：時代環境與現實誘因

公共平臺在政治、經濟、社會、技術等領域都有廣泛的實踐，已成為一種常態的經濟社會現象，以致于平臺時代已成為全球各界人士的共識。平臺時代及其平臺實踐必然呼喚公共部門的平臺型治理模式。平臺型治理的提出，不僅是因應時代環境的大勢所趨，也是走出治理困境的現實、推動治理現代化的需要。

1.時代環境呼喚平臺型治理。大量證據與跡象表明我們正處于合作治理時代。在合作治理時代，治理實踐遍地生花，國家治理現代化已經植入政府的改革議程和戰略部署。合作治理生態系統中的多元利益相關方通過協商、合作解決共同事務的過程必然需要借助于一定的空間與場所、渠道及規則，即必須依賴于開放共享的平臺架構與平臺治理模式。因此，合作治理的理念要落地生根，治理機制要付諸實施，需要借助多邊公共平臺的創價模式，治理生態系統成員的互動合作離不開平臺型治理模式及其空間、渠道與資源。

當前，全球化30時代已經到來。平臺能夠使世界上任何主體出于各種目的開展互動合作；每種合作要么由平臺直接造就，要么在它的推動下得到強化；社會財富和權力越來越多地聚集到建設平臺設施或連接到平臺的主體那里[10]。隨著信息通信技術的迅猛發展，以信息技術為基礎的虛擬網絡社會和社會實體網絡滲透交融，使得網絡社會真正到來。網絡社會打破了不同階層社會互動的壁壘，社會化的力量促使人們開展開放的協同活動，在社會網絡中人與人之間的關系是一種平等的合作關系，機械的行政管理方式失去了效果[10]。網絡平臺與數據技術為公共治理的平臺化運作模式提供了前所未有的契機。而且，網絡平臺有助于使政府的實體服務和在線服務相融合，使商務平臺與政府平臺互聯互通，將平臺延伸到公共領域、商業領域的每個角落。

在創新20與政府20時代，在新型網絡技術、數據技術的推動下，用戶導向的以平臺為基礎的公共服務協作創新、平臺型嵌入創新已成為創新的新模式。政府20是以合作共治為使命、以服務為導向的政府治理創新模式，基本特征是開放（包括平臺的開放與數據的開放）、多元參與、互動協作。與創新20的優良屬性相同，政府20也強調用戶參與、互動協作和結構開放，強調政府、企業、社會等多元主體的互動[11]。

平臺經濟的成功和席卷全球的平臺革命意味著平臺時代的到來。在平臺時代，平臺經濟與共享經濟、微經濟相輔相成，平臺經濟是基礎，賦能共享經濟，引領微經濟成長[12]。只有構筑與平臺經濟適應的平臺型治理模式，才能順利推動經濟社會創新與轉型發展[13]。多邊平臺理論及其實踐模式對公共產品多元供給與協作創新、公共事務合作共治的啟發和借鑒意義不言而喻。

總之，合作治理時代、全球化30時代、信息時代與網絡社會、創新20與政府20時代、平臺經濟時代共同構成了平臺型治理模式的深刻時代環境。平臺戰略的興盛與平臺經濟學的異軍突起，為平臺型治理提供了實踐參考和理論基礎。公共事務的合作治理、公共產品的協作供給與公共服務的開放創新必將引入基于多邊公共平臺的治理模式。

2.走出治理困境的現實誘因。當今時代，公共治理的復雜性及挑戰與日俱增，行政化管理及其垂直思維的局限凸顯。傳統政府治理模式不僅表現出回應遲鈍、運行低效、機構膨脹等失靈癥狀，而且在多個方面遭遇合作治理的困境和挑戰。

復雜性與不確定日益增強的環境使公共事務治理與公共服務供給的難度增加，政府依靠自身有限的資源與能力已顯得力不從心，既要實現基本公共服務均等化，又要推動公共服務創新，考驗著政府的思維水平、平臺工具與治理能力。為了降低運作成本同時增強公共服務創新，政府必須利用新的方法、工具和治理模式，平臺型治理有助于實現精簡高效政府[14]。

在公共治理中，除了資源，價值和過程同樣重要。政府等公共部門有豐富的資源去滿足社會需求，但價值和過程往往是社會組織的長處。社會組織雖然資源有限，但貼近社會和公民需求。政府部門長期受到官僚制及垂直思維的束縛，無法正確把握公民的權益訴求，無法設計合理的平臺運行過程[15]。社會協同治理格局的落地最終取決于主體和機制層面的平臺建設[16]。因此，政府必須與社會組織等平臺的補足品供給者結盟，吸納其參與平臺的運作，形成多方的優勢互補。

綜上所述，公共事務的復雜性與不確定性、公共需求的差異性及治理主體的多元化等治理的復雜性特征，產生了治理變革的動力和需求。只有建構比環境更加復雜的治理模式，才能更好地應對環境的挑戰。我們處于一個既分散又統一的世界：服務環境、生產環境逐漸集中統一，而消費環境越來越分散、細化和多樣化[17]。這種復雜的趨勢決定了處于樞紐位置的平臺組織進一步壯大。當消費者的需求偏好多元化且難以預料以及技術具有不確定性時，選擇的價值就很大；當補足品具有很大的選擇空間時，外部補足品生產者對平臺的價值就很大。如果平臺所有者不能滿足這些多元化選擇的價值，就必須吸引外部的互補品生產者進駐平臺[18]。未來的合作治理、公共服務及公共品供給主要是基于平臺的運作模式。面對治理的各種挑戰和治理變革的趨勢，平臺型治理模式為公共部門提供了良好的契機。

三、平臺型治理研究的理論價值與實踐意義

1.平臺型治理研究的理論價值。自從諾貝爾經濟學獎得主Jean Tirole 2001年前后研究雙邊市場理論以來，雙邊（多邊）平臺研究在國內外掀起一股熱潮，平臺經濟學和平臺戰略學研究逐漸興盛。美國還專門成立了平臺戰略研究與咨詢機構——Platform Thinking Labs，《哈佛商業評論》2016年第4期就刊發了3篇相關論文。但是在公共治理和行政管理領域，對公共平臺原理的研究鮮見。與當前方興未艾且取得豐碩成果的多邊平臺理論相比，多邊公共平臺研究明顯滯后。但是，近年來美國出現了借鑒多邊平臺理論與平臺企業案例來研究政府平臺與平臺型治理的趨勢。例如，Walravens & Ballon（2013）研究了公共治理視角下的智慧型城市平臺建設，又如Tim OReilly（2010）的政府多邊平臺研究、Marijn Janssen等人（2013）的平臺型治理研究[19]。

公共治理吸引了大量學者的研究，但治理理論存在著一些問題。治理理論利用了其他學科的詮釋，卻造成了語義的混亂，因為不同學者對治理的理解不同。即便是細分到網絡治理或協同治理，其解釋也是仁者見仁、智者見智，甚至出現二者相互解釋的情形。因而，“治理理論叢林”看似形成，卻有些混亂。正如有學者指出的那樣：治理理論強調多方參與，卻無法達成共識，更無法明確給出參與的具體框架；試圖整合政府、市場、社會等多種力量，發揮社會管理和公共服務多元供給的作用，卻缺乏明確的操作體系[20]。為此，一種實施框架更加可行和操作性更強的治理理論——平臺型治理亟待提出。

2.平臺型治理研究的實踐意義。平臺實踐所取得的巨大成功，在政治界、產業界、科技界和學術界都產生了重大的影響，在公共治理領域亦不例外。公共平臺以其強大的資源整合、互動互利、合作共治等功能得到了各國政府的重視，各國都紛紛建設公共平臺，德國、丹麥、美國等國家開展了公共服務平臺與開放型政府建設，例如美國的社區公共衛生平臺建設[21]。正如暢銷書《平臺戰略》所預示的那樣：在公共服務和社會治理的廣大領域，政府部門和社會組織都可以借助多邊平臺模式創造公共價值[22]。公共組織在生態系統中與其他組織和群體緊密聯系、互動協同，都可以借助平臺的能量更好地創造公共價值。

事實上，我國各地的多邊公共平臺實踐正如火如荼地開展，在國際合作（如“一帶一路”與亞投行）、民主政治（如“兩會”、政治博客）、經濟發展與城市建設（如創新創業中心、博覽會、產業園、開發區等）、社會與社區治理（如聽證會、基金會、社工服務中心、國家社科基金資助的CSSCI雜志等）、公共服務（如“一卡通”、繼續教育中心、培訓中心、公共文化平臺、休閑娛樂平臺、體育競技平臺）等領域應用廣泛。但這些僅僅是多邊（雙邊）公共平臺的冰山一角，平臺型治理具有更加廣闊的應用領域和發展空間。平臺型治理實踐在我國已初露端倪，迫切需要相關理論的指導。

應當指出的是，盡管平臺型治理大勢所趨，然而傳統的公共平臺實踐存在多種缺憾：部分公共平臺有名無實、“平臺”用語泛濫；公共平臺界定模糊，定位與使命不清；公共平臺資源投入不足，開放性、共享性欠缺；公共平臺管理機制不健全；公共平臺的運行流程不夠平坦順暢，平臺間的互聯互通有待改進；用戶間相互吸引的網絡效應未能顯現，平臺運行質量與績效有待改進；公共平臺的功能扭曲時有發生，平臺失靈比較常見，等等。因此，研究平臺型治理模式有助于探尋平臺建設、運行和管理的科學規律，走出公共治理的現實困境；有助于矯正現實中公共平臺的公共性、公平性、平坦性、開放性與互動性的扭曲，以提升公共平臺的績效。

最后，合作治理是多元主體協商與合作的過程，平臺型治理模式無疑是開放合作型治理最佳的工具選擇。多邊（雙邊）公共平臺為合作共治提供了機會、空間、條件和運行機制，擴展了公共部門原本有限的資源與能力，為網絡協同治理提供了實現機理和運作模式。平臺型治理模式意味著公共部門將其他治理主體吸引到公共平臺上來，并將公共品及公共事務的相關治權開放給其他組織，這對生產與供給、管理與治理進行了區分，有利于打破政府與市場的二分法，推動政府治理的現代化與治理模式的轉變，有助于實現公共品的多元供給和公共服務的協同創新。平臺型治理模式能夠節約生產成本與交易成本，創造規模經濟、范圍經濟、創新柔性等經濟價值，為互動合作、協商對話、參與共治提供渠道和規則。當多元群體間缺乏合作機制時，或者互動、合作的交易成本過于高昂時，當公共服務需要多元供給與創新時，平臺型治理是必要的[23]。

結語

平臺型治理是公共部門在治權開放共享的基礎上利用多邊（雙邊）平臺的空間、資源與規則，聯接相關利益群體并促進他們之間互動合作、相互滿足并創造公共價值的治理模式。提出平臺型治理模式，既是對當今時代環境思考與回應的產物，也是應對公共治理挑戰、指引公共平臺實踐的需要，更是平臺型治理的戰略優勢吸引的結果。

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【責任編輯：黎峰】